II SA/Bk 551/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 21 maja 2008 r. nr Nr 183/XXIX/08 w przedmiocie nadania nazw nowym ulicom oddala skargę. Skargą sporządzoną w piśmie z dnia 18.06.2013r. złożoną za pośrednictwem Rady Miejskiej w Łomży, Prokurator Okręgowy w Łomży zarzucił uchwale Rady Miejskiej w Łomży z dnia 21.05.2008r. Nr 183/XXIX/08 w przedmiocie nadania nazw nowym ulicom, rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnosząc - na podstawie art. 147 par. 1 w związku z art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że kwestionowaną uchwałą Rada Miejska w Łomży nadała nazwy pięciu nowopowstałym ulicom Łomży oraz jednemu ciągowi pieszo – jezdnemu. Uchwała została opublikowana w numerze 153 Dziennika Urzędowego Województwa Podlaskiego z 2008r. pod pozycją 1483. Uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego. Nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych a takie muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą . Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Musi to by droga istniejąca, a nie droga, która jeszcze nie została zbudowana i której status jest niejasny. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.06.2011r. sygn. Ii OSK 633/11. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ulice, którym nadano nazwy, nie posiadały statusu drogi publicznej. Nie były też drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Drogi, którym uchwała nadała nazwy w par. 1 i 2, zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych po upływie ponad roku od im nazwy, bo uchwałą Rady Miejskiej w Łomży z dnia 27.05.2009r. Nr 315/XLIV/09 w sprawie zaliczenia ulic w Łomży do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu. Droga natomiast, którą zaskarżona uchwała w paragrafie 3 - cim nadała nazwę ulicy Strzelniczej, nie została zaliczona do tej pory do kategorii dróg publicznych. Wszystkie ulice, którym zaskarżoną uchwałą nadano nazwy, nie posiadały w dacie podejmowania tej uchwały statusu drogi publicznej, co jest koniecznym warunkiem realizacji kompetencji rady gminy nadania nazw ulicom gminnym. Wprawdzie były to drogi zaplanowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 10.11.2004r. jako grunty z przeznaczeniem pod drogi publiczne, to jednak przed nadaniem im nazw nie doszło do powstania dróg jako budowli odpowiadającym wymogom ustawy o drogach publicznych. Końcowo Prokurator nadmienił, że kwestionowania uchwała była już przedmiotem badania legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku w sprawie o sygn. IISA/Bk 865/12 ze skargi W. M. przy A. L. [...] w Ł., gdzie WSA w Białymstoku skargę oddalił, ale sprawa była wówczas poddana kontroli sądowej głównie w aspekcie interesu prawnego wspólnoty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łomży wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu zakończonym wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Bk 865/12 oceniał legalność kwestionowanej teraz uchwały i nie dopatrzył się naruszenia prawa. W sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności, które świadczyłyby o konieczności ponownej weryfikacji uchwały. Organ wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Bk 865/12. Dodał też, że uchwała o nadaniu nazw nowym ulicom ma jedynie techniczny charakter i nie ingeruje w sferę uprawnień i obowiązków adresatów uchwały. Ma charakter porządkujący i dotyczy głównie osób, które chcą zameldować się pod określonym adresem. Z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym wynika kompetencja rady gminy do nadawania nazw ulicom a zatem poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały kompetencji tej nie naruszono. Ulice, którym nadano nazwy przewidział miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego łącznie z określeniem ich publicznego charakteru. W momencie nadania nazw były to ulice istniejące, urządzone, wyżwirowane a zaskarżona uchwała miała na celu jedynie funkcje ewidencyjne i zabezpieczenia porządku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie stwierdzić należy, że wyrok wydany w sprawie o sygn. IISA/Bk 865/12 (z akt tych sąd dopuścił dowód), mocą którego oddalona została wniesiona na tę samą uchwałę skarga W. M. N. przy A. L. [...] w Ł., nie stanowił przeszkody dla merytorycznego rozpatrzenia niniejszej skargi. Skarga prokuratora na uchwałę rady gminy nie może bowiem wywodzić się z objętego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenia indywidualnego interesu prawnego, uprawniającego każdego do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy naruszającą ten interes, a w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowania art. 101 ust. 2 i opisana nim powaga rzeczy osądzonej. Legitymacja prokuratora do wnoszenia skarg na uchwały organu samorządu terytorialnego wynika z norm ustrojowych, nadających prokuraturze status organu ochrony prawnej, którego zadaniem jest między innymi strzeżenie praworządności (vide: art. 1 ust. 3 w związku z art. 2 ustawy z dnia 20.06.1985r. o prokuraturze – t.j. Dz. U. z 20011r, Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Z art. 5 ustawy o prokuraturze wprost wynika uprawnienie prokuratora do występowania do sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego niezgodnej z prawem. Również art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyni prokuratora uprawnionym do wniesienia skargi uruchamiającej kontrolę sądu administracyjnego działalności administracji publicznej w pełnym zakresie opisanym art. 3 tej ustawy, a więc także w odniesieniu do uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Na marginesie można dodać, że wynikające z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyłączenie dopuszczalności powtórnej kontroli uchwały rady gminy w sytuacji oddalenia przez sąd wcześniejszej skargi na tę samą uchwałę, nie zamyka drogi sądowej również innemu podmiotowi, powołującemu się na naruszenie uchwałą własnego indywidualnego interesu prawnego (vide: między innymi wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9.05.2013r. sygn. IISA/Bk 87/13, wyrok NSA z dnia 18.10.2012r. sygn. II OSK 1806/12 czy wyrok NSA z dnia 14.12.2011r. sygn. II OSK 2025/11). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została zatem przez uprawniony podmiot i jest dopuszczalna. Upływ czasu od wejścia w życie kwestionowanej uchwały do daty wniesienia skargi także nie czynił skargi niedopuszczalną. Wynikające z art. 53 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczenie czasowe dla skarg wnoszonych między innymi przez prokuratora, nie ma zastosowania do skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Akty nadania nazw ulicom w postaci uchwał rady gminy są zaś aktami prawa miejscowego mającymi moc powszechnie obowiązującą na terenie, dla którego zostały uchwalone. Takie stanowisko zajął WSA w Białymstoku w sprawie IISA/Bk 865/12 w odniesieniu do uchwały, która jest przedmiotem niniejszej skargi, co nie pozwala sądowi teraz orzekającemu na odmienną ocenę znaczenia uchwały. Zaskarżona uchwała, podjęta przez Radę Miejską w Łomży dnia 21.05.2008r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 26.06.2008r. a zatem weszła w życie 1.07.2008 r. Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom prokuratora, nie naruszyła prawa. Merytorycznej oceny prawnej uchwały dokonał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie IISA/Bk 865/12. Z akt tych sąd dopuścił dowód. Co prawda słusznie prokurator zauważa, że ocena prawna uchwały w sprawie IISA/Bk 865/12 dokonywana była poprzez pryzmat indywidualnego interesu prawnego skarżącej wspólnoty mieszkańców. Tym niemniej, jak wynika z uzasadnienia wydanego wówczas wyroku, sąd braku legitymacji ówcześnie skarżących upatrywał także w charakterze uchwały, co do którego to charakteru w odniesieniu do zarzutu niniejszej skargi bezprawności nadawania nazw ulicom nie zaliczonym do dróg publicznych, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 11.04.2005r. sygn. II OPS 2/05. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko wyrażone powołaną wyżej uchwałą, zgodnie z którą przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. Uzasadniając tezę uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy ustawa o samorządzie gminnym, posługuje się terminem bez wyjaśnienia jego znaczenia, to ulicą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, jest ulica, o jakiej mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zdefiniowane zaś w art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych pojęcie "ulicy" odnosi się do wszystkich ulic, nie tylko publicznych. W myśl bowiem art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, ulica to każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". W obszernym uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny rozważając pojęcie ulicy na gruncie art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.10.2003r. OPK 28/02 – ONSA 2003 Nr 2, poz. 57, w której między innymi stwierdzono, że art. 4 ustawy o drogach publicznych zawiera wspólną definicję dla wszystkich wymienionych w niej kategorii dróg, w tym także wewnętrznych, zaś definicja ulicy zawarta w tym przepisie odnosi się do wszystkich ulic, czyli także niepublicznych. Uzasadnienie uchwały NSA przeprowadza analizę pojęcia "ulica" według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wielu przepisów wykonawczych do ordynacji wyborczych. Nawiązując do prawnego znaczenia nazw ulic dla wielu dziedzin życia, NSA zwrócił uwagę, że ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi i ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów oraz jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych. W podsumowaniu podkreślił, że nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne, pozwala realizować jednostce prawa publiczne, a niekiedy warunkuje korzystanie z tych praw. Ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych, jak i niepublicznych, a jeśli gmina ma status miasta, to jest podzielona na ulice i ulice te muszą posiadać nazwy. Wyrażony powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o kompetencji rad gmin do nadawania nazw ulicom przewidzianym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze niezaliczonym formalnie do dróg publicznych, był akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 19.07.2005r. sygn. OSK 1794/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenie na gminę obowiązków w zakresie oznaczenia, utrzymywania w należytym stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji wiąże się z koniecznością nadawania nazw ulicom nie stanowiących dróg publicznych. W wyroku zaś z dnia 20.07.2005r. sygn. OSK 1806/04 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę następującą: "Gmina może nadawać nazwy każdej ulicy, zarówno publicznej jak i niepublicznej. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym statuuje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Powyższy przepis pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych". W uzasadnieniach powołanych wyżej wyroków znalazło się nawiązanie do treści uchwały II OPS 2/05. Argumentacja skargi nie podważa istniejącego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szerokiego uzasadnienia prawnego dla dopuszczalności nadawania nazw ulicom, niezaliczonym do dróg publicznych. Zaprzeczając popartej prawnym wywodem tezie uchwały NSA skarżący nawiązuje do stanowiska wyrażonego jednostkowym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.06.2011r. sygn. II OSK 633/11, którego uzasadnienie nie rozwija bliżej argumentacji przeczącej tezie uchwały. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się linii orzeczniczej zgodnej z tezą uchwały podjętej w sprawie II OPS 2/05. Z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie IISA/Bk 865/12, z której sąd dopuścił dowód, wynika, że ulice, którym nazwy nadała uchwała skarżona teraz przez Prokuratora Okręgowego w Łomży, zostały przewidziane do wytyczenia uchwalonym dnia 10.11.2004r. przez Radę Miejską w Łomży miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży w części dotyczącej terenów położonych przy Szosie do Mężenina w sąsiedztwie ogrodów działkowych (w uchwale Nr 264/XXXIX/04). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z par. 4 pkt 9 lit. "a" Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zaś, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać, między innymi, określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikację ulic i innych szlaków komunikacyjnych i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Wytyczenie układu nowych ulic na obszarze ustaleń planu, pozwoliło inwestorom przystąpić do realizacji przewidzianej planem zabudowy, a po jej zrealizowaniu, konieczne stać się musiało nadanie nazw nowym ulicom umożliwiające chociażby spełnienie obowiązku meldunkowego osobom zasiedlającym wzniesione domy mieszkalne. Nadanie nazw ulicom nie wymagało ani przesądzenia stosowną uchwałą charakteru dróg, w układzie których ulice przewidziano, ani ich wybudowania. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).