II SA/Bk 865/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. M. N. przy A. L. [...] i [...] w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 21 maja 2008 r. nr 183/XXIX/08 w przedmiocie nadania nazw nowym ulicom oddala skargę.- II SA/Bk 865/12 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 21 maja 2008 r. nr 183/XXIX/08 Rady Miejskiej Łomży, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadano nazwy kilku ulicom w Łomży. W § 1 uchwały – nadano nazwy ulic: Kamienna (1), Rubinowa (2), Szafirowa (3), Turkusowa (4) nowopowstałym ulicom znajdującym się pomiędzy ulicą Handlową a Szosą do Mężenina, oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 do uchwały. W § 2 uchwały nadano nazwę ulica Gen. Mariana Stanisława Raganowicza (5) nowopowstałej ulicy znajdującej się pomiędzy ulicą Przykoszarową a Al. Józefa Piłsudskiego, oznaczonej na załączniku graficznym nr 2 do uchwały. W § 3 nadano nazwę ulica Strzelnicza (6) ciągowi pieszo-jezdnemu usytuowanego wzdłuż terenu byłej strzelnicy wojskowej, oznaczonej na załączniku graficznym nr 3 do uchwały. W § 4 powierzono wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Łomża. W § 5 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Powyższa uchwała została opublikowana w numerze 153 wskazanego Dziennika Urzędowego, pod pozycją 1483 z dnia 26 czerwca 2008 r. W dniu 31 lipca 2012 r. (data wpływu do organu) E. K., D. C., R. C., B. K., J. W., J. O., J. K., D. K., M. M., A. M., D. P. wezwali Prezydenta Miasta Łomża oraz Radę Miasta Łomża do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Jako podstawę prawną wezwania wskazali art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem wzywających uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem Miasto nie było w chwili podejmowania uchwały właścicielem całości gruntów objętych uchwałą z dnia 10 listopada 2004 r. nr 2644/XXXIX/04 (w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz nie miało prawa nimi dysponowania, a tym samym drogi te nie mogły zostać zaliczone do dróg publicznych. Zaliczenie, jakie nastąpiło w dniu 27 maja 2009 r. uchwałą nr 315/XLIV/09, było spóźnione i również nie obejmowało całości gruntów przewidzianych pod drogę uchwałą z 2004 r. Do chwili wnoszenia wezwania droga nie jest urządzona. Bezprawność działania polegającego na nadaniu nazw ulicom pozbawiła mieszkańców terenów przyległych do ulicy K. warunków do korzystania z ich posesji (stałe zapylenie ulicy grozi utratą zdrowia). Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Rada Miejska Łomży ustosunkowała się do wezwania. Wskazała, że nie dostrzega naruszenia interesu prawnego mieszkańców. W. M. N. przy A. L. [...] w Ł. złożyła skargę na powyższą uchwałę z dnia 21 maja 2008 r. wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w części dotyczącej nadania nazw ulicom Kamiennej, Turkusowej, Szafirowej i Rubinowej. Skarżąca wyjaśniła, że nadanie nazw ulicom nastąpiło bez uprzedniego wypełnienia przez organ obowiązków wynikających z uchwały z 2004 r., w której ulice zaprojektowano tj. Miasto Łomża nie uzyskało własności całości gruntów przeznaczonych pod ulice, nie posiada prawa nimi dysponowania, w dacie uchwały nie zaliczyło dróg (ulic) do dróg publicznych, co nastąpiło dopiero w dniu 27 maja 2009 r. Tymczasem do daty złożenia skargi W. jest użytkownikiem wieczystym części gruntów zaprojektowanej ulicy K., a pozostałe ulice nie są urządzone i nie posiadają pasa jezdni. Doszło zatem, zdaniem skarżącej, do rażącego naruszenia przepisów: art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych zawierających definicję drogi i ulicy, art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakładającego obowiązek zaliczenia wszystkich działek projektowanej drogi do kategorii dróg publicznych, art. 20 pkt 1 tej ustawy nakładającego bezwzględny obowiązek zgodności przebiegu dróg z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem Rada Miasta nie mogła nadać nazw ulicom, które nie były urządzone, zaliczone do dróg publicznych, a w niektórych fragmentach nie miały uregulowanego stanu własności. Skarżąca wywodziła, że nie odniosły skutku ich prośby o zamknięcie ruchu na ulicy K. po nawiezieniu na nią gruzu z rozebranych budynków i umożliwieniu ruchu przez nią kierowanego z remontowanej drogi krajowej A. L. Do chwili wniesienia skargi nie zlikwidowano istniejącej na ulicy linii energetycznej, nie wykonano oświetlenia, nabycia własności wszystkich jej części i urządzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. W. nie otrzymała również informacji o składzie nawiezionego tłucznia. Bezskuteczne okazały się wystąpienia do Wojewody P. i Prokuratora Okręgowego w Ł. o wykonanie czynności nadzorczych, bowiem wymienione organy oceniły zaskarżoną uchwałę jako zgodną z prawem. Również Sąd Rejonowy w Ł. w sprawie I C [...] o zakazanie immisji nie wyznaczył nawet terminu posiedzenia. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie dostrzega naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą, w szczególności naruszeń przepisów wymienionych w skardze, jak również nie stwierdza, aby skarżący posiadali interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Stanowisko o zgodności z prawem kwestionowanej uchwały – jak wskazano - potwierdza ocena organu nadzoru (Wojewody). Skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. (k. 125). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W sprawie niniejszej skarga została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej powoływana jako u.s.g. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że warunkiem formalnym złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa zawartego w zaskarżonej uchwale. Warunek ten w sprawie niniejszej został spełniony, a skargę złożono w terminie trzydziestodniowym od dnia doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi organu na jej wezwanie (vide zarządzenie z dnia 13 grudnia 2012 r., k. 142). Z kolei przesłanką otwierającą drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny zasadności zarzutów skargi wskazujących na konkretne – zdaniem strony skarżącej - nieprawidłowości uchwały), wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g., jest wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Jak wskazuje NSA, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wyłącznie wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1742/1 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Należy jednak zauważyć, że wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest wtórne wobec wykazania legitymowania się przez stronę tym interesem. Naruszenie interesu prawnego nie może bowiem wystąpić, jeśli nie może on zostać zidentyfikowany, a więc gdy nie występuje po stronie podmiotu skarżącego. Zdaniem sądu, który podziela stanowisko organu w tej kwestii, w sprawie niniejszej ani z przepisów prawa nie można wyprowadzić istnienia interesu prawnego W. w zaskarżeniu uchwały o nadaniu nazw ulicom, ani też sami skarżący nie wykazali, w jaki sposób przedmiot kwestionowanej uchwały oddziałuje na ich sytuację prawną. W konsekwencji brak stwierdzenia występowania interesu prawnego skarżącej W. wykluczał możliwość dokonania przez sąd oceny czy doszło do jego naruszenia, a więc wykluczał merytoryczną ocenę podniesionych w skardze zarzutów. Instytucja interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i jak wskazuje się w doktrynie, wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (czy uchwałą). Inaczej rzecz ujmując skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. kwestionujący uchwałę rady gminy powinien wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, wskazać że zaskarżona uchwała reguluje kwestie dotyczące jego sytuacji materialnoprawnej, godzi w jego uprawnienia lub uniemożliwia ich realizację. Posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. to więc wykazanie, że zaskarżona uchwała dotyczy w jakiś sposób sfery prawnej skarżącego i ingeruje w nią. Dodać należy, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa materialnego regulujące treść działania organów administracji publicznej i kształtujące uprawnienia lub obowiązki jednostki (vide wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 201 r., II OSK 925/11, CBOSA) . W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej Łomży z dnia 21 maja 2008 r. w jej części nadającej nazwy ulicom: Kamiennej, Turkusowej, Szafirowej i Rubinowej (vide pkt 1 skargi). Podmiotem skarżącym jest W. M. przy A. L. [...] w Ł. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. rada gminy posiada wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. (w których zaliczono m.in. tworzenie gminnych dróg do sposobów zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej gminnej) - mogą stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tj. takich, których nie zaliczono do kategorii dróg publicznych. Wskazać informacyjnie należy, że akty nadania nazw ulicom w postaci uchwał rady gminy są aktami prawa miejscowego mającymi moc powszechnie obowiązującą na terenie, dla którego zostały uchwalone. Zdaniem sądu przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o drogach publicznych nie daje podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącej W. do kwestionowania uchwały z dnia 21 maja 2008 r. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazał NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. (II OPS 2/05, CBOSA) nazwa ulicy ma podwójne znaczenie. Z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów, a z drugiej - nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost jest warunkiem korzystania z praw publicznych. Rozważając znaczenie aktu nadania nazwy ulicy NSA sformułował następujące wnioski: 1) nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne), regulowanych przepisami prawa publicznego, 2) nazwa ta ma także znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę praw publicznych (adres), niekiedy uzależnia korzystanie z nich, 3) ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych, jak i niepublicznych, 4) większość ustaw powołuje to określenie samo bądź z nawiązaniem do nazwy ulicy, 5) jeśli gmina ma status miasta, to jest podzielona na ulice i ulice te muszą mieć nazwy, w innych gminach wymaganie nazwy ulicy odnosi się do miejscowości, w których istnieje podział na ulice. Zdaniem sądu znaczenie, jakie przypisał NSA nadaniu nazwy ulicy, nie pozwala twierdzić w sprawie niniejszej, że podjęcie zaskarżonej uchwały z dnia 21 maja 2008 r. oddziałuje w jakikolwiek negatywny sposób na sytuację materialnoprawną skarżącej, a więc że może ona wywodzić z faktu podjęcia uchwały interes prawny, a następnie wykazywać jego naruszenie i domagać się jego ochrony na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca W. nie wskazuje bowiem w jaki sposób przyjęte przez Radę Miasta jako obowiązujące nazwy (Kamienna, Turkusowa, Szafirowa, Rubinowa) oddziałują na prawa jej i jej mieszkańców lub jaki mają wpływ na realizowanie przysługujących im praw (cywilnych lub publicznych). Innymi słowy nie wskazuje w sposób przekonujący, w jaki sposób przypisanie ulicom ich indywidualnych nazw łączy się z materialnoprawną sytuacją W. i jej mieszkańców. Zdaniem sądu trudno wywodzić materialnoprawny interes podmiotu prawa z samego wyłącznie faktu zidentyfikowania określonego ciągu komunikacyjnego konkretną nazwą, jeśli brak jest podstaw (jak w sprawie niniejszej) do wyprowadzenia określonych skutków nadania tej nazwy z sytuacją materialnoprawną strony. Bezskuteczne dla ustalenia interesu prawnego skarżącej W. jest zwłaszcza poszukiwanie związku prawnego między nadaniem ulicom nazw a niezaliczeniem ulic do kategorii dróg publicznych w dacie nadania nazw, nieprzejęciem ich w tej dacie przez Miasto Łomża na własność i niepodjęciem w terenie czynności prowadzących do utworzenia zaprojektowanych ulic, jak również okolicznością wykorzystywania ulic (skarżący wskazują głównie na ulicę K.) faktycznie jako dróg publicznych. Na takie okoliczności wskazywano w skardze. Trudno jest bowiem sformułować rodzaj materialnoprawnego interesu, który można by przypisać W. w związku z nadaniem nazw ulicom wymienionym w skardze w powiązaniu z wyżej wymienionymi okolicznościami. Zauważyć nadto należy, że w sprawach ze skarg na uchwały o nadaniu nazw ulicom źródła interesu prawnego skarżących upatruje się w orzecznictwie w przepisach prawa materialnego dotyczących prawa własności lub też w przepisie art. 8 ust. 1 "a" ustawy o drogach publicznych (vide wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 59/11, CBOSA). Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 "a" ustawy o drogach publicznych podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Jak wynika tymczasem z akt, przebieg planowanych dróg publicznych na terenie 1MN, na którym zlokalizowane są ulice o kwestionowanych w sprawie niniejszej nazwach, został ustalony w uchwale z dnia 10 listopada 2004 r. nr 264/XXXIX/04 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży w części dotyczącej terenów położonych przy Szosie do Mężenina w sąsiedztwie ogrodów działkowych. Ustalono w nim m.in. przebieg przyszłej drogi publicznej oznaczonej jako 01KD obejmującej 0,2700 ha, w skład której wchodzi powierzchnia 273 m2 (tworząca część działki nr [...]). Pozostawała ona w użytkowaniu wieczystym skarżącej W. M., będąc własnością Skarbu Państwa. Planowana droga 01 KD została zaprojektowana w planie jako biegnąca od ulicy Szosa do Mężenina do ulicy Handlowej i obejmująca część przyszłej ulicy K., którą to nazwę ustalono zaskarżoną uchwałą cztery lata później. W tak ukształtowanym stanie faktycznym przepis art. 8 ust. 1 "a" ustawy o drogach publicznych nie może mieć jednak zastosowania jako źródło interesu prawnego skarżącej W. Nie wykazała się ona bowiem tytułem własności do żadnego gruntu objętego przyszłą ulicą Kamienną, jak również nie wykazała się takim tytułem do innych gruntów, na których zlokalizowano ulice Turkusową, Rubinową i Szafirową. Właścicielem powierzchni 273 m2, które weszła w skład przyszłej ulicy K., był bowiem na datę podejmowania zaskarżonej uchwały Skarb Państwa, a nie W. Tymczasem w przepisie art. 8 ust. 1 "a" u.s.g. wyraźnie mowa jest o konieczności uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga (wewnętrzna). Na marginesie natomiast wskazać należy, że ulica K. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie była jeszcze przedmiotem własności Miasta Łomża oraz nie została zaliczona odpowiednią uchwałą do kategorii dróg publicznych, choć stanowiła komunikacyjny ciąg o powszechnej dostępności. Była już jednak przeznaczona pod drogę publiczną 01 KD. W § 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. została bowiem nazwana ulicą miejską, a w § 11 pkt 1 "a" planu ustalono, że droga dojazdowa 01KD stanowić będzie ulicę publiczną. Brak zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych przesądzał natomiast, że prawnie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały miała jeszcze status drogi wewnętrznej, co mogło stanowić podstawę do rozważenia zastosowania przepisu art. 8 ust. 1 "a" ustawy o drogach publicznych. Fakt nieposiadania przymiotu właściciela żadnej z działek, na których drogi – przyszłe ulice: Kamienna, Turkusowa, Szafirowa i Rubinowa miały zostać utworzone wyklucza jednak wywodzenie z tego przepisu interesu prawnego skarżącej W. w sprawie niniejszej. Zdaniem składu orzekającego aktem prawnym, który dotyczy interesu prawnego skarżących jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. uchwała z dnia 10 listopada 2004 r., w którego treści wyznaczono przebieg przyszłych dróg publicznych, w tym ulic których nazwy skarżący kwestionują, także po gruntach będących w użytkowaniu wieczystym W. (działka nr [...]). Jeśli zatem skarżący uważają, że przeznaczenie pod drogę publiczną ulicy K. (i pozostałych w skardze wymienionych) w kształcie jaki jest obecnie realizowany narusza ich prawa (na takie stanowisko wskazuje skarga oraz przedmiot prowadzonych postępowań przed sądem cywilnym) – mogą swych praw dochodzić w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Nietrafne jest natomiast poszukiwanie ochrony przed uciążliwym i naruszającym ich prawa - zdaniem skarżących – sposobem wykorzystywania ulicy K. w postępowaniu ze skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie nadania nazw ulicom. Na marginesie wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż W. przygotowała w dniu 11 marca 2013 r. skargę na uchwałę w sprawie planu (vide faks na k. 162), natomiast została przez nią złożona skarga na uchwałę dnia 27 maja 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych (sprawa II SA/Bk 68/13). Reasumując stwierdzić trzeba, akceptując stanowisko organu w tym względzie, że brak jest podstaw prawnych do wywodzenia w sprawie niniejszej interesu prawnego W. do zaskarżenia uchwały w sprawie nadania nazw ulicom w skardze wymienionym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.