II OSK 59/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M., K. K., W.K., A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 260/10 w sprawie ze skargi P. M., K. K., W. K., A. L. na uchwałę Rady Miasta Lublina z dnia 11 lutego 2010 r. nr 973/XXXIX/2010 w przedmiocie nadanie nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta Lublina 1. odrzuca skargę kasacyjną A. L., K. K. i W. K.; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 3. zasądza od Miasta Lublina na rzecz P. M. kwotę 507 (słownie: pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 260/10, po rozpoznaniu skargi P. M., K. K., W. K., A. L. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 11 lutego 2010 r. nr 973/XXXIX/2010 w przedmiocie nadania nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta Lublin, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sadu pierwszej instancji Rada Miasta Lublin uchwałą z dnia 11 lutego 2010 r., Nr 973/XXXIX/2010 działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej jako u.s.g.) nadała ulicy, oznaczonej nr 1 na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały, nazwę Chiary Lubich. Pismem z dnia 23 lutego 2010 r. 45 mieszkańców ulic: Willowa, Północna i Sławinek w Lublinie wezwało Radę Miasta Lublin do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. W dniu 22 kwietnia 2010 r. Rada Miasta Lublin podjęła uchwałę Nr 1028/XLI/2010 uznającą za niezasadne powyższe wezwanie. P. M., K. K., W. K. i A. L. złożyli w dniu [...] maja 2010 r. za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Lublinie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 11 lutego 2010 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała została wydana z naruszeniem art. art. 5a, 5b i 23 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) poprzez zmianę nazwy części ulic Północna, Sławinek i Willowa bez rozważenia potrzeby przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji społecznych w tej sprawie, co zaprzecza idei samorządności oraz pozbawia mieszkańców współdecydowania o sprawach dla nich istotnych. Wskazano na naruszenie interesu prawnego i faktycznego mieszkańców, których zmiana nazewnictwa dotyczy bezpośrednio, a w konsekwencji obarczanie ich kosztami i utrudnieniami z tego wynikającymi. Zdaniem skarżących, przedmiotowa uchwała narusza również art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 – zwanej dalej u.d.p.). Rada Miasta Lublin nie wystąpiła bowiem do właścicieli działek nr 96/1 oraz 97/3 położonych w pasie drogowym przedmiotowej ulicy o wyrażenie zgody na podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, na których jest ona zlokalizowana. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin wniosła o jej oddalenie podnosząc, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych przy podejmowaniu tego typu uchwał. Ponadto wskazano, że nadanie nazwy ulicy dotyczy sfery publicznoprawnej i nie wiąże się z jakimikolwiek ograniczeniami w dysponowaniu nieruchomością. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że żaden przepis u.s.g., ani innej ustawy nie wprowadza wymogu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadawania nazw drogom wewnętrznym. Nie istnieje również uchwała Rady Miasta Lublin w przedmiotowej sprawie. Skoro, brak jest podstawy normatywnej, z której można byłoby wywieść obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania nazwy ulicy znajdującej się w granicach administracyjnych miasta, to zdaniem Sądu uznać trzeba, że Rada Miasta Lublin mogła samodzielnie decydować o podjęciu przedmiotowej uchwały, bez konieczności konsultowania kwestii nią objętej z mieszkańcami. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu – podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Skarżący zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 15 września 2010 r. podnosili, że są właścicielami działek nr 96/1 oraz 97/3, które wchodzą w skład pasa drogowego ul. Chiary Lubich, w związku z czym Rada Miasta Lublin zobowiązana była do uzyskania pisemnej zgody właścicieli na nadanie jej nazwy. Niesporne jest, że działka nr 98, na której zlokalizowano drogę, stanowi własność gminy Lublin i ma ona status drogi wewnętrznej (k. 97, 98 akt sądowych). Drogami wewnętrznymi są zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych (...). Z kolei pojęcie "pas drogowy" (art. 4 pkt 1 u.d.p.), jest pojęciem szerszym niż pojęcie "droga" (art. 4 pkt 2 u.d.p.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1a u.d.p. przekonuje, że w przepisie tym chodzi o drogę sensu stricto. Gdyby było inaczej, ustawodawca dokonałby innej redakcji przepisu stwierdzając, że chodzi o zgodę właścicieli terenów położonych w pasie drogowym. Przyjęcie innej wykładni analizowanego przepisu (rozszerzonej) spowodowałoby w dużych aglomeracjach miejskich spore perturbacje, związane z nazewnictwem dróg wewnętrznych, zwłaszcza o dużych długościach. Najpierw bowiem należałoby ustalić wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) gruntów wchodzących w skład pasa drogowego, a następnie uzyskać pisemną zgodę od każdego z nich. Brak zgody choćby jednego właściciela (współwłaściciela) na nadanie konkretnej nazwy spowodowałby taki rezultat, że rada gminy nigdy nie mogłaby podjąć uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.). Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie właścicielem drogi wewnętrznej objętej zaskarżoną uchwałą jest gmina Lublin, co przesądza o braku konieczności uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów znajdujących się w pasie drogowym na nadanie lub zmianę jej nazwy. Sąd uznał, że skarżący niczym nie uzasadnili zarzutów naruszenia art. 5b oraz art. 23 u.s.g., przez co należy uznać je za chybione. Tym samym w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że skarżący nie wykazali skutecznie, aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą, co skutkuje oddaleniem skargi. Okoliczności przytoczone w uzasadnieniu skargi wskazują na naruszenie interesu faktycznego skarżących, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli P. M., K. K., W. K. oraz A. L., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1995 r., art. 8 ust. la ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, ze interes prawny lub uprawnienie skarżących nie zostały naruszone przedmiotową uchwałą, co skutkowało oddaleniem skargi; II. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na ustaleniu, że skarżący nie są właścicielami działek, na których zlokalizowana jest droga, które to ustalenie jest sprzeczne z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy i miało wpływ na wynik sprawy; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego na fakt tego, na jakich działkach zlokalizowana jest droga, której nadano nazwę Chiary Lubich, podczas gdy fakt ten wynikał z zaskarżonej uchwały, co miało wpływ na wynik sprawy; 3. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., art. 245 k.p.c. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym i sprzecznym z dopuszczonymi dowodami ustaleniu, że skarżący nie są właścicielami działek, na których zlokalizowana jest droga, której nadano nazwę Chiary Lubich, które to ustalenie miało wpływ na wynik sprawy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wskazaniu i wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktycznej i prawnej podstawy rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy; 5. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. la ustawy o drogach publicznych polegające na niezastosowaniu przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących oraz niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, łącznie z wynagrodzeniem radcy prawnego określonym na podstawie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna A. L., K. K. i W. K. podlegała odrzuceniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 2 p.p.s.a., w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Stosownie natomiast do przepisu art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Oznacza to, że strona, która nie wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet, w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i jej skutecznie doręczone (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt II GZ 9/05, ONSA i wsa 2005/5/94). W niniejszej sprawie A. L., K. K. i W. K. nie złożyli wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., w związku z czym odpis powyższego orzeczenia wraz z uzasadnieniem nie został im doręczony. Uzasadnienie orzeczenia zostało bowiem sporządzone na wniosek P. M. oraz Rady Miasta Lublina i im doręczone. Wobec powyższego skarga kasacyjna A. L., K. K. i W. K. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna "z innych przyczyn", w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Skarga kasacyjna P. M. zawierała uzasadnione podstawy. Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1 p.p.s.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony, ponieważ na będących ich własnością działkach nie jest zlokalizowana droga. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów urzędowych w postaci wypisów z rejestru gruntów wynika natomiast, że skarżący są właścicielami działek nr [...] oraz nr [...]. Jak wynika natomiast z załącznika graficznego do uchwały ulica, której nadano nazwę Chiary Lubich położona jest na działkach nr [...],[...] oraz [...]. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił w oparciu o jakie dokumenty dokonał przeciwnego ustalenia. Sąd poprzestał na oparciu się w swoich ustaleniach na piśmie Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin z dnia 14 września 2010 r. Z pisma tego wynika natomiast jedynie to, że "działka o numerze 98 obręb 32 arkusz 3, na której zlokalizowana jest ul. Chiary Lubich, jest własnością Gminy Lublin" Abstrahując od tego czy dokument wskazany powyżej może stanowić samoistną podstawę ustaleń faktycznych sądu, wskazać należy, że jak niewadliwie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z oświadczenia tego nie wynika, że jego autor twierdzi, iż ulica Chiary Lubich położona jest wyłącznie na działce nr 98. Oświadczenie to dotyczy jedynie prawa własności działki nr 98. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie wykazali skutecznie, aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą, co skutkuje oddaleniem skargi. Podniesiono również, że okoliczności przytoczone w uzasadnieniu skargi wskazują na naruszenie interesu faktycznego skarżących, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Tymczasem wskazać należy, że podstawą materialnoprawną interesu prawnego, który mógł zostać naruszony stanowi przepis art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Tym samym wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji istnieje podstawa normatywna, z której można byłoby wywieść obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania nazwa ulicy znajdujących się w granicach administracyjnych miasta. Tym samym ustalenie, że droga, która stała się przedmiotem zaskarżonej uchwały znajduje się na działkach należących do skarżących powodowałoby konieczność uznania, iż nieuzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana naruszało interes prawny tych osób, co nakazywało merytoryczne rozpoznanie skargi. Źródłem interesu prawnego skarżących, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności oraz wskazany powyżej przepis art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Ponownie rozpoznający sprawę Sąd pierwszej instancji winien ustalić, i dać temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, przez które nieruchomości przebiega droga wewnętrzna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowiąca przedmiot uchwały, a także to, kto jest właścicielem terenów na których jest ona zlokalizowana, albowiem zgodnie z powołany powyżej art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z treści zaskarżonej uchwały nie wynika na jakich działkach zlokalizowana jest droga, której nadano nazwę Chiary Lubich. Pośrednio okoliczność ta może wynikać z załącznika graficznego dołączonego do przedmiotowej uchwały, jednakże załącznik ten nie jest na tyle czytelny, aby nie mógł budzić wątpliwości. Tym samym nie było wadliwym prowadzenie postępowania dowodowego na wskazana okoliczność w oparciu o przepis art. 106 § 3p.p.s.a. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że mimo przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego Sąd pierwszej instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, wskazanych powyżej. Nie znajdowały również uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych polegające na niezastosowaniu przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących oraz niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku albowiem ewentualna merytoryczna ocena legalności wydania zaskarżonej uchwały będzie możliwa do przeprowadzenia dopiero po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. Z tego samego względu nie podlegal uwzględnieniu zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Na koszty postępowania kasacyjnego składają się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w kwocie 100 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w kwocie 240 zł.