II SA/Bk 68/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. i J. małżonków K. oraz D. i R. małżonków Ch. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika opisowego do tej uchwały w pozycji 24, określającej numery geodezyjne działek: [...], [...], [...] wchodzących w skład ulicy K., 2. zasądza od Rady Miejskiej Ł. na rzecz skarżących E. i J. małżonków K. oraz D. i R. małżonków Ch. kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisów sądowych. Rada Miejska w Ł. w dniu [...] maja 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia ulic w Ł. do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu. Na mocy postanowienia § 1 przedmiotowej uchwały oraz zapisu pod poz. nr 24 załącznika do ww. uchwały zawierającego tabelę - Zaliczenie ulic do kategorii dróg gminnych i ustalenie jej przebiegu, ustalono przebieg ulicy K. (tj. drogi nr 101068B) przez działki o następujących nr geod: 12338/25, 12431/1, 12432/1, 12433/1, 12340/9, 12340/11, 12340/13, 12400, 12560, 12559 oraz wskazano, że ulica niniejsza przebiega od ul. H. (nr drogi 101174B) do Sz. (nr drogi 679). Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy A. [...] i [...] w Ł., mając na względzie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 j.t.) wezwała pismem z dnia 29 października 2012 r. Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na podjęciu dnia [...] maja 2009 r. powyżej opisanej uchwały, tworzącej w ocenie ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, odnośnie ulicy K. i R. stan prawny niezgodny ze stanem faktycznym, a nadto pozostającej w oczywistej sprzeczności z uchwałą z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] [uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy Sz. w sąsiedztwie ogrodów działkowych. W uzasadnieniu ww. wezwania, Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że uchwała nie obejmuje działek, które powinny wejść w skład tych dróg, określonych ww. uchwałą z 2004 r., a która nie została zmieniona w trybie przewidzianym dla uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, co nie wchodziłoby w rachubę, ze względu na utratę przez nie cech dróg dwukierunkowych. Ponadto w ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej nastąpiło poświadczenie nieprawdy odnośnie: - trzech działek o numerach: 12400, 12559 i 12560, w następstwie, czego, istniejące od kilku lat, zamknięte osiedle przy ulicy M., o powierzchni około 2,27 ha oraz teren stacji trafo zostały zaliczone do dróg publicznych, przez co nie uwzględniono decyzji zatwierdzających podziały i zezwalających na budowę budynków, podczas gdy w rzeczywistości decyzja z dnia [...] maja 2009 r. mogła dotyczyć tylko działek o numerach: 12400/28, 12559/1 i 12560/2, - faktu utworzenia drogi publicznej bez nabycia własności całości gruntów zaprojektowanej ulicy, w tym działki wydzielonej z nieruchomości o numerze 12327/15, której Miasto Ł. nie jest właścicielem do dnia dzisiejszego, W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowa uchwała została podjęta w celu "zatuszowania", podjętej z naruszeniem prawa, uchwały nr [...]. Niniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało podpisane przez zarząd ww. Wspólnoty Mieszkaniowej oraz przez mieszkańców osiedla przy ul. M. w Ł., w tym m.in. przez: E. i J. K. oraz D. i R. Ch. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska Ł. w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. poinformowała, że w sprawie niniejszej podjęła w dniu [...] listopada 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisów prawa dostarczonego dnia 2 listopada 2012 r., w której stwierdziła, że uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic w Ł. do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu wydana została z obowiązującym prawem, tj. z ustawą z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (DZ.U. 2013, poz. 260 j.t.) oraz, że Rada Miejska Ł. podejmując uchwałę nie dopatrzyła się naruszenia interesu prawnego mieszkańców. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. wskazano, iż plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy Sz. w sąsiedztwie ogrodów działkowych, sporządzono w oparciu m.in. o Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 r., Nr 43, poz. 430). Ponadto w uchwale z dnia [...] maja 2009 r. ustalającej przebieg ul. K. objęto wyłącznie nieruchomości należące do gminy miejskiej Łomża. Rada Miejska Ł. wskazała także, że planowane jest poszerzenie pasa drogowego ul. K. w przebiegu tej drogi o część działki nr 12327/15, będącej aktualnie własnością Skarbu Państwa, zaś obowiązujące akty prawa miejscowego przewidują docelowe urządzenie ul. K. do końca 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic w Ł. do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu, która na wskutek wystosowanego przez mieszkańców wezwania została utrzymana uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. złożyli w dniu 31 grudnia 2012 r. E. K., J. K., D. Ch. oraz R. Ch. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 1, art. 2 pkt 2, art. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 7 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także sprzeczność z uchwałą Rady Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży w części dotyczącej terenów położonych przy Sz. w sąsiedztwie ogrodów działkowych. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie zaliczenia do dróg publicznych nieruchomości, którymi Miasto Ł. nie miało prawa dysponować i nigdy nie wchodziły w skład ulicy Kamiennej, zaprojektowanej uchwałą nr [...], została podjęta z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że na mocy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2004 roku Nr [...] zaprojektowano cztery nowe ulice, którym uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] nadano nazwy: K., T., Sz. i R., pomimo faktu, że Miasto Ł. nie było w części właścicielem gruntów, przez które ww. drogi miały przebiegać lub nie posiadało prawa dysponowania nimi, a żadna z działek nie została zaliczona do dróg publicznych. Nadto żadna z projektowanych ulic nie została urządzona, a na przewidywanym pasie jezdni ulicy K. znajdowała się trakcja elektryczna średniego napięcia. Zdaniem Skarżących, w zaskarżonej uchwale, do drogi publicznej - ulicy K. zaliczono nieruchomość oznaczoną nr 12400 (o pow. około 3 ha), której Miasto Ł. jest właścicielem, natomiast przeoczono, że w skład ww. ulicy wchodzi tylko działka nr 12400/28 o pow. 0,2475 ha, zaś pozostały grunt kilka lat wcześniej został oddany w użytkowanie wieczyste i stanowi poza ulicą M. i pasem ochronnym, dwadzieścia siedem, zabudowanych domami mieszkalnymi, działek budowlanych. W analogiczny sposób do dróg publicznych zaliczono także działki o nr 12559 i 12560, zamiast 12559/1 i 12560/2. Skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi działek oznaczonych odpowiednio numerami 12400/1 i 12400/5 oraz właścicielami budynków na nich posadowionych. Zdaniem Skarżących w następstwie zaskarżonej uchwały, zarówno ww. nieruchomości, jak też pozostałe nieruchomości stanowiące teren osiedla przy ul. M. w Ł., zostały ujęte w wykazie dróg publicznych, a Skarżący zostali bezprawnie pozbawieni przysługujących im praw i możliwości rozporządzania nimi, o czym świadczy fakt, że osoba nosząca się z zamiarem zbycia swoich praw nie mogła tego uczynić, bowiem w obecnym stanie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne akty prawa miejscowego wskazujące na inny tytuł prawny władania nieruchomością. Zatem konieczne jest podjęcie przez Radę Miejską w Ł. uchwały o wyłączeniu zbywanej nieruchomości z ewidencji dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 stycznia 2013 r., organ wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie Skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że grunty, na których ustalono przebieg ulicy K. zostały przeznaczone pod drogę publiczną mocą uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] oraz zgodnie z ustaleniami niniejszej uchwały, ulice K., T., R. i Sz. powinny być drogami publicznymi. Pas drogowy ulicy K. nie obejmuje natomiast żadnych gruntów, które nie stanowią własności miasta Ł. Organ wskazał, że Skarżący nie wykazali, że w jakikolwiek sposób został naruszony ich interes prawny. Zgodnie, bowiem z ustaleniami planu miejscowego oraz zapisami w ewidencji gruntów, działki w obszarach 1MN, 2MN, 3MN i 4MN są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Obecnie zaś wykonywany jest projekt budowlany ulicy K., w którym przebieg ulicy będzie zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Projektowany pas drogowy ulicy obejmie, zatem działki będące własnością miasta Ł., stanowiące w stanie obecnym pas drogowy ulicy K. oraz część działki nr 12327/15, po pozyskaniu, której będzie możliwa odpowiednia zmiana uchwały z dnia [...] maja 2009 r., z dostosowaniem do stanu aktualnego na dzień podjęcia uchwały. W wykonaniu wezwania Sadu do złożenia do akt sprawy tytułów własności bądź prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonych nr geod. 12400/1 i 12400/5, Skarżący przedłożyli: - akt notarialny z dnia [...] marca 2006 r. rep. [...] mocą, którego małżonkowie E. i J. K. nabyli od "[...]" B., R. Sp. J. w Ł. prawo wieczystego użytkowania działki gruntu o pow. 615 m2 oznaczonej nr 12400/1, położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. oraz znajdujący się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny stanowiący odrębny od gruntu przedmiot własności, a także mocą którego "[...]" B., R. Sp. J. w Ł. darowała im udział wynoszący 1/27 części w prawie wieczystego użytkowania niezabudowanej działki gruntu o pow. 1101 m2 oznaczonej nr 12400/29, którą to darowiznę małżonkowie K. przyjęli; - akt notarialny z dnia [...] marca 2006 r. rep. [...] mocą, którego małżonkowie D. i R. Ch. nabyli od "[...]" B., R. Sp. J. w Ł. prawo wieczystego użytkowania działki gruntu o pow. 608 m2 oznaczonej nr 12400/5, położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. oraz znajdujący się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny stanowiący odrębny od gruntu przedmiot własności, a także mocą którego "[...]" B., R. Sp. J. w Ł. darowała im udział wynoszący 1/27 części w prawie wieczystego użytkowania niezabudowanej działki gruntu o pow. 1101 m2 oznaczonej nr 12400/29, którą to darowiznę małżonkowie Ch. przyjęli. Na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi, jednocześnie wskazując, iż prawdą jest, ze doszło do pomyłki przy zaliczaniu gruntów wchodzących w skład ulicy K., ponieważ zarządca drogi nie miał wiedzy o dokonanym wcześniej podziale, podkreślając, że w jego ocenie nie jest to błąd istotny dla sprawy. Poinformował, że trwają prace w kwestii budowy i wydzielenia ulicy K. W załącznikach graficznych przebieg niniejszej ulicy jest prawidłowy i nie ma miejsca naruszenie prawa własności Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153.poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie takim aktem. Skarga została wniesiona do sadu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie sądu, zostały spełnione przez Skarżących warunki do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 w/w ustawy. Po pierwsze – pismem z dnia 29.10.2012 r. zostało wystosowane przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. L. pismo do Rady Miejskiej w Ł. dotyczące usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...].05.2009 r. w sprawie zaliczenia ulic w Łomży do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu w takli sposób, aby powierzchnia poszczególnych ulic była zgodna z wcześniejszym ich podziałem. W odpowiedzi do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miejska Ł., uchwałą z dnia 28.11.2012 r. nie dopatrzyła się takiego naruszenia. Odpowiedź ta pokwitowali dwaj członkowie zarządu wspólnoty w dniu 4.12.2012 r. Następnie Skarżący, będący członkami wspólnoty mieszkaniowej, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem Rady Miejskiej w Ł. w dniu 2.01.2013 r. (data wpływu do kancelarii UM w Ł.). Skarga została, zatem wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu, zgodnie z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. z 2012 r., nr 270 ze zm.). Po drugie Skarżący mieli interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny w takim zakresie, w jakim skarżona uchwała bezpośrednio narusza ich indywidualne prawo własności chronione przepisem art. 140 k.c. Po trzecie – w ocenie Sadu, interes prawny Skarżących został naruszony z przyczyn następujących: R. i D. małż. Ch. są użytkownikami wieczystymi działki o pow. 608 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym i oznaczonej nr geodezyjnym 12400/5, a także 1/27 części działki o nr 12400/29 o powierzchni 1101 m2 (akt notarialny z dnia [...].03.2006 r., nr [..] sporządzony w Kancelarii Notarialnej Notariusza T. P. w Ł.). J. K. i E. małż. K. są użytkownikami wieczystymi działki o pow. 615 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym i oznaczonej nr geodezyjnym 12400/1, a także 1/27 części działki nr 12400/29 o powierzchni 1101 m2 (akt notarialny z dnia [...].03.2006 r. nr [...] sporządzony w Kancelarii Notarialnej Notariusza Z. P. w Ł.). Z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].03.2005 r., nr [...] wynika, że organ ten zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej w mieście Ł. o nr 12400 o pow. 2,7104 ha. Z tejże nieruchomości zostało wydzielonych wiele działek budowlanych m.in. działki Skarżących o nr 12400/1 i 12400/5. A także działki pod ulice osiedlowe o numerach: 12400/28, 12400/29, 12400/30, 12400/31. Decyzją z dnia [...].09.2008 r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. dokonał podziału nieruchomości gruntowej o nr 12559 i 12560 odpowiednio na działki o nr: 12559/1, 12559/2, 12560/1, 12560/2. Podzielone działki przeznaczono pod ulice: K., R. i dojazdy. Nie ulega wątpliwości, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...].05.2009 r. w sprawie zaliczenia ulic w Ł. do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu została podjęta, przynajmniej częściowo, niezgodnie z wcześniejszymi decyzjami podziałowymi wymienionymi powyżej. W załączniku do skarżonej uchwały (bez numeru) w pozycji 24 wymienia się ulice K., która ma obejmować m.in. działki o nr: 12400, 12560, 12559. Działki te już wcześniej zostały podzielone na mniejsze, a z działki o nr 12400 wydzielono działki budowlane Skarżących o nr 12400/1 i 12400/5. Zatem, zdaniem Sadu nie może pozostawać stan prawnym, niezgodny ze stanem faktycznym oraz z wcześniej podjętymi decyzjami, gdyż oznaczałoby to w sytuacji Skarżących, że ich działki dawno już zabudowane stanowią części składowe ulicy K. Zaistniała niespójność powstała, czy to z błędu, czy przeoczenia, winna być sprostowana przez Radę Miejską Ł. Deklaracja organu (wyrażona w odpowiedzi na skargę), że skarżona uchwała zostanie zmieniona w odpowiednim czasie tj. po wykonaniu projektu budowlanego ulicy K., nie może mieć znaczenia po aktualnym stwierdzeniu, przez Sąd, stanu niezgodności z prawem. Należy podkreślić, że Sąd rozpatrywał tylko tę część uchwały, w której zaskarżeniu mieli interes prawny Skarżący. Nie zajmował się pozostałą jej treścią. Zapis istniejący w pkt 24 załącznika tekstowego do uchwały narusza przepis art. 7 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.05.2010 r. – II SA/Gl 156/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 17.12.2012 r. – II SA/Op 357/12). W sprawie niniejszej tylko część działek o nr 12400, 12560, 12559 (po ich podziale i zgodnie z planem miejscowym) stanowiło własność gminy. Załączniki graficzne do spornej uchwały są sprzeczne z załącznikiem tekstowym, co nie może się ostać, skoro obydwa stanowią integralną część uchwały. W takiej sytuacji, rację mają Skarżący twierdząc, iż podjęcie czynności prawnych np. chęć zbycia ich działek, nie byłoby możliwe bez sprostowania stanu prawnego. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.