II SA/Op 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy Murów z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr XVII/112/2012 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Murów na rzecz J.M. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot skargi złożonej przez J. M. stanowi uchwała Rady Gminy Murów z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr XVII/112/2012, w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej. Wniesienie skargi poprzedziło następujące postępowanie: Rada Gminy w Murowie w dniu 26 kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Opolskiego podjęła uchwałę Nr XVII/112/2012, w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej. W § 1 postanowiono, że zalicza się do kategorii drogi gminnej drogę dojazdową, wewnętrzną do [...] od zjazdu z drogi powiatowej o nr [...] [...] do granicy z lasem. Paragraf 2 przewidywał, że szczegółowe położenie i przebieg drogi jest oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Murów (§ 3). W § 4 zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. Z treścią powyższej uchwały nie zgodzili się skarżący – J. M. Pismem z dnia 10 maja 2012 r. wezwał Radę Gminy w Murowie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazywał w nim, że zaliczenie drogi do kategorii drogi gminnej winno być dokonane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który uchwała się nie powołuje, a nadto w uchwale koniecznym było wskazanie numerów ewidencyjnych działek, przez które przebiegać będzie droga. Rada Gminy Murów, odpowiadając na przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdziła, w piśmie z dnia 31 maja 2012 r., że Wojewoda Opolski dokonał publikacji uchwały w dzienniku Urzędowym Województwa, a zatem to potwierdza zgodność tej uchwały z prawem. W wywiedzionej w terminie skardze skarżący wniósł o unieważnienie lub uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący dowodził, że zaskarżona uchwała narusza prawo, gdyż droga opisana w uchwale położona jest i przebiega przez grunty, które stanowią prywatną własność rolników m.in., przez jego działkę. Skarżący podkreślał także, iż uchwała nie określa numerów działek, przez które przebiega droga, ani powierzchni gruntów przeznaczonych pod drogę, a wymóg taki wynika z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Gmina Murów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie skargi. Akcentowała, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, gdyż Gmina Murów przed podjęciem spornej uchwały zwróciła się do Zarządu Powiatu Opolskiego o wyrażenie opinii dotyczącej nadania drodze kategorii drogi gminnej i uzyskała pozytywną opinię w tym zakresie. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego droga przebiega po gruntach, które stanowią własność Gminy Murów. Na żądanie Sądu przedłożone zostały przez organ oraz skarżącego wypisy z rejestru gruntów oraz odpisy z ksiąg wieczystych, co do prawa dysponowania gruntami na obszarze obejmującym przebieg drogi. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik Gminy Murów przyznał, że sporna droga przebiega w jednym jej fragmencie po działce A, a Gmina wielokrotnie zwracała się do skarżącego z propozycją zakupu tego fragmentu drogi, lecz ten nie wyraził na powyższe zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego poddane są kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.),zwanej dalej u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę było, zatem uprzednie wystąpienie przez skarżącego do Rady Gminy z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dochował tego wymogu i pismem z dnia10 maja 2012 r. wezwał Radę Gminy Murów do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą z dna 26 kwietnia 2012 r., Nr XVII/112/2012, w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej. Dostrzec należy również, że skarżący jest współwłaścicielem (z małżonką) gruntu działki o nr ewid. A i zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika organu złożonym w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. droga zaliczona zaskarżoną uchwałą przebiega również po tej części gruntów, które stanowią współwłasność skarżącego. Co więcej skarżący twierdzi, że w wyniku urządzenia m.in. na tym gruncie drogi i położeniu na nim asfaltu pozbawiony został możliwości korzystania z tego gruntu w dotychczasowy sposób, a zatem doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy uprawnia Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX 194894; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 197/08 – http: www. nsa. gov. pl). Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w tym zakresie reguluje ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści przepisu art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10 (por. LEX 1138163), stwierdził, że obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych - gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy, odnosi się do dróg nowo powstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Powyższe oznacza więc, że uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Inaczej mówiąc bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt - II SA/Gl 156/10 LEX 674097). W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że działka nr A ([...]), w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy, lecz własność skarżącego. Okoliczność powyższa wyjaśniona został w toku postępowania sądowego i wynika nie tylko z twierdzeń skarżącego, ale przede wszystkim z wypisu z rejestru gruntów oraz z treści pisma pełnomocnika organu. Reasumując, konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. Droga gminna stanowi jedną z kategorii dróg, o których mowa w art. 1 ustawy o drogach. Droga publiczna to droga z której, zgodnie z jej przeznaczeniem, może korzystać każdy, a zatem nie może być ona własnością osób fizycznych. Stąd też droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2177/09- powołana strona internetowa). Z wskazanych powyżej przyczyn Sądy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że uchwała nie zawierała w żadnych z jej paragrafów oznaczenia numerów ewidencyjnych działek (gruntów), po których przebiega droga, pomimo, że do uchwały sporządzony został załącznik graficzny. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a., zaś punkt 2 art. 152 P.p.s.a.