II SA/Bk 552/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2012 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Specjalistę Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] marca 2012 roku, nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...].03.2012 r. A. A. (zwana dalej "Skarżącą") wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką M. A. Decyzją z dnia [...].03.2012 r. nr [...]działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Specjalista Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. A. Przyczyną odmowy było pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że rodzice od wielu lat są w konflikcie, prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Zaznaczyła, że ojciec jest osobą niepełnosprawną oraz, że nie opiekował się i nadal nie sprawuje opieki nad matką . Wskazała, że wykonuje wszystkie czynności pielęgnacyjne i opiekuńcze przy niepełnosprawnej matce. Decyzją z dnia [...].05.2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Organ zaznaczył jednak, że matka Skarżącej- M. A. (będąca osobą niepełnosprawną) od [...].11.1973 r. pozostaje w związku małżeńskim z W. A., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ stwierdził, że skoro współmałżonek M. A.nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wyklucza to możliwość przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium dodało również, że podnoszone przez Skarżącą okoliczności dotyczące problemów małżeńskich rodziców, brak zaangażowania ojca w opiekę nad matką, nie mogą zostać uwzględnione, bowiem przepisy ustawy nie pozwalają na uzależnianie prawa do świadczenia od aktualnego pożycia małżonków. Zdaniem organu odwoławczego dopóki trwa małżeństwo i jeden z małżonków jest w stanie sprawować opiekę nad drugim, dopóty dzieciom nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego, wnosząc jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że jako córka M. A. pozostaje w kręgu osób, na których w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Dodała, że to ona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, bowiem rodzice pozostają w separacji i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Każde z nich odrębnie otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego. Zaznaczyła, że ojciec nie sprawuje opieki nad chorą żoną i jej los jest mu obojętny. Jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym wymagającą korzystania ze środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji i jego stan zdrowia ulega pogorszeniu, stąd będzie się ubiegał o podwyższenie stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Skarżącej brak możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodzinę, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, narusza konstytucyjną zasadę równości i jest niezgodne z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny. Odmowa wsparcia osobom bliskim, w ocenie strony skarżącej, podważa racjonalność ustawodawcy i jest sprzeczna z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację i stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy w dniu 4.10.2012 r. Skarżąca wyjaśniła, że rodzice pomimo braku rozwodu i separacji prowadzą oddzielne gospodarstwa, chociaż obecnie mieszkają w jednym domu. Oświadczyła, że sprawuje faktyczną pomoc przy mamie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja pierwszoinstancyjna, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze. zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje następującym podmiotom: matce lub ojcu, innym osobom, na których na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) oraz opiekunowi faktycznemu dziecka na warunkach szczegółowo wskazanych w tym przepisie. Stosownie do treści ustępu 5 pkt 2 lit. "a" przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyżej wskazane normy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego złożyła bowiem Skarżąca, która oświadczyła, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, posiadającą ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Przyznania tego świadczenia organy jednak odmówiły wskazując na niespełnienie warunku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy tj. pozostawanie przez niepełnosprawną matkę w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą ustalonego, znacznego stopnia niepełnosprawności. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej stanowisko organów jest błędne. Wynika ono z zastosowania wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem prowadzi ona do zaakceptowania sytuacji, której nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji). Organy uznały bowiem za prawidłowe rozumowanie, zgodnie z którym gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie powinni uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Inaczej rzecz ujmując organy zakwestionowały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, wobec których są zobowiązane do alimentacji, jeśli niepełnosprawni pozostają w związku małżeńskim z osobą faktycznie (z uwagi na stan zdrowia) niezdolną do zapewnienia im niezbędnej opieki, ale nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem inne wnioski, dające się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, mogą być wyprowadzone przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazał NSA w wyroku z 07.12.2009 r. w sprawie I OSK 722/09: "o ile nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, to wszak gdy wyniku pierwszej tej wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tym ostatnim. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Sięgając zatem do wykładni celowościowej, a także historycznej, należy przede wszystkim zauważyć, że zarówno obecne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i powyżej zaprezentowany wynik jego literalnej wykładni, pozostają w sprzeczności z intencją, jaka towarzyszyła Trybunałowi Konstytucyjnemu – kilkakrotnie wypowiadającemu się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi sporny przepis był kilkakrotnie zmieniany. Początkowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało wyłącznie, najogólniej rzecz biorąc, rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18.07.2008 r. w sprawie P 27/07 zmieniono ten przepis. Trybunał uznał bowiem, że brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, narusza zasadę równości (art.. 32 ust. 1 Konstytucji). Zmiana polegała na poszerzeniu kręgu uprawnionych do świadczenia o wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Z uwagi jednak na to, że pozytywne skutki powyższej zmiany ograniczało brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy – w którym jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniono pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim – Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 01.06.2010 r. w sprawie S 1/10 przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (OTK-A 2010/5/54). W wyniku tego postanowienia ustawą z 19.08.2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) dokonano nowelizacji wskazanego przepisu. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od 14.10.2011 r., wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeśli jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć natomiast należy, że w uzasadnieniu postanowienia w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasadę (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 01.06.2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (OTK-A 2010/5/53). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej z powyższych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie nad niepełnosprawnym, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Analiza stanowiska Trybunału od pierwszego wyroku dotyczącego konstytucyjności przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do wskazanego wyżej postanowienia z 01.06.2010 r. wskazuje, że jego zamiarem było poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia przede wszystkim o osoby z rodziny niepełnosprawnego, aby w jak najszerszym zakresie to rodzina (dzieci, współmałżonek) sprawowała nad nim opiekę, co jest pożądane tak z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony i poszanowanie więzi rodzinnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), jak i z uwagi na mniejsze koszty społeczne takiego rozwiązania. Należy się w związku z tym zgodzić z oceną WSA w Warszawie zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku z 22.08.2011 r., że uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem powinno zależeć od tego, czy ze względu na stan zdrowia i zakres obowiązków opiekuńczych współmałżonek osoby niepełnosprawnej jest w stanie im podołać. Jak trafnie wskazał ten sąd: " Nie można zatem (...) z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności można bowiem wykazać w rzetelnym postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności" (CBOSA). Uwzględniając powyższe zdaniem sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w sprawie niniejszej w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z poszukiwania pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny ze względu na stan zdrowia sprawować jej współmałżonek, a nie od ustalenia - czy posiada on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmienna wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogła się zatem ostać. Co prawda zaprezentowany wyżej, celowościowy sposób interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wykracza poza jego literalne brzmienie, jednak zauważyć należy, że prawem i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją, co wynika z jej art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2. Podległość sędziów w pierwszej kolejności Konstytucji, a w dalszej ustawom oznacza, że interpretując przepisy ustaw są zobowiązani wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także normy konstytucyjne. Bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji przez sądy, co można wyprowadzić ze wskazanych wyżej art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, polega bowiem, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 722/09, wyżej powołany). Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić należy, że W. A. (małżonek niepełnosprawnej matki Skarżącej) legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jest osobą schorowaną, zamieszkałą pod wspólnym adresem z żoną. Z racji wielu schorzeń potrzebuje opieki, a w związku z tym nie jest w stanie sam sprawować opieki nad żoną. Wskazuje to - w świetle zaprezentowanej wykładni celowościowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych - że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż Skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia. Nie można jednak tego stwierdzić z pewnością z uwagi na braki materiału dowodowego, które były wynikiem przyjęcia przez organy błędnej, bo wyłącznie literalnej wykładni wskazanego przepisu. O ile bowiem organom, które wydały zaskarżone decyzje, wystarczyło do rozstrzygnięcia odmownego ustalenie nieposiadania przez W. A. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle jest to ustalenie niewystarczające w sytuacji zastosowania wykładni celowościowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wymaga ona bowiem jednoznacznego ustalenia, czy W. A. jest faktycznie zdolny zapewnić dostateczną i niezbędną opiekę małżonce M. A. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].04.2008 r. w pkt 6 stwierdzono, że W. A. "wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji". Jeżeli organy ocenią, że treść orzeczenia oraz załączonej dokumentacji lekarskiej W. A. nie są wystarczające do oceny możliwości sprawowania przez niego opieki nad żoną, to mogą dopuścić dowód z przesłuchania w charakterze świadka W. A. Skład orzekający zwraca również uwagę, że prowadząc ponowne postępowanie wyjaśniające organ powinien zgromadzić wszechstronny materiał dowodowy i rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. W myśl, bowiem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, bowiem dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, w tym przypadku normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując stwierdzić trzeba, że organ powinien przyjąć - nie narażając się na zarzuty naruszenia konstytucyjnych przepisów art. 32 (zasada równości wobec prawa), art. 2 (zasada praworządności) art. 18 i 71 ust. 1 (zasady sprawowania przez państwo ochrony i udzielania wparcia rodzinom) – iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, interpretowany celowościowo, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale jednocześnie niezdolną do zapewnienia mu opieki. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią również wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez sąd wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym jeszcze raz ocenią czy Skarżąca spełnia wszystkie określone ustawą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z podejmowania pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Przeprowadzą również, jeżeli uznają to za konieczne, wskazany przez sąd dowód (przesłuchanie świadka) celem jednoznacznego ustalenia występowania przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia. Swoje ustalenia i ocenę prawną przedstawią w uzasadnieniu decyzji sporządzonym według wymagań przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono o okresowej niewykonalności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.