II SA/Bk 553/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] położonym w Ł.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2008 r. M. K. wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] położonym w Ł. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie kontynuacji funkcji na działkach sąsiednich, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tej decyzji M. K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący podniósł, iż w prowadzonym postępowaniu ograniczono obszar analizowany, chociaż rozporządzenie nie określa górnej granicy zasięgu tego obszaru. W konkretnej sprawie zarówno przy ul. W., jak i przy drodze gminnej (działka nr [...]), do której przylega działka strony, istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (najbliższa zabudowa w odległości 125 m, na działkach nr [...] i [...]). Działki te są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) właściwy do wydania warunków zabudowy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Przygotowanie analizy poprzedza opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym sporządzenie projektu takiej decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jak stanowi art. 60 ust. 4 tej ustawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzono, iż organ I instancji prawidłowo odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji W ocenie Kolegium działka inwestora nr [...] objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi wewnętrznej - polnej drogi dojazdowej - działka nr [...]. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora jak i sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, brak jest jednakże jakiejkolwiek zabudowy. Tereny te stanowią niezabudowane grunty rolne. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia zatem warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w zakresie kontynuacji funkcji na działkach sąsiednich. Nie godząc się z tą decyzją M. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez dokonanie analizy ustaleń faktycznych w sposób tendencyjny i niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej, a także naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą ocenę stanu prawnego i niezgodne z zasadami procedury administracyjnej ustalenie stanu faktycznego. Skarżący podał, iż w myśl § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, szczególnie w odniesieniu do formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, sporządzający analizę ma prawo szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie ograniczyć się do odległości minimalnej wynikającej z w/w przepisu. Zdaniem skarżącego w konkretnym przypadku warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy jest spełniony, gdyż zarówno przy ul. W, jak i przy drodze gminnej (działka [...]), do której przylega jego działka, istnieje zabudowa mieszkaniowa (najbliższa w odległości zaledwie 125 m, na działkach [...] i [...]). Działki te są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie jest, więc prawdą, iż na działkach dostępnych z tej samej drogi – drogi gminnej (działka nr [...] ) brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji, mimo, iż prawidłowo wskazały przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, to jednak przeprowadzona ich wykładnia budzi uzasadnione wątpliwości. Przede wszystkim za bezsporne uznać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli organ stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (patrz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). W tym miejscu podkreślić jednak należy, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Stąd w celu wydania omawianej decyzji jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana, a także, że teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej". W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, posiadającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, natomiast w znaczeniu szerokim rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. Trudno, bowiem przyjąć, aby celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Dodać przy tym należy, iż zasada dobrego sąsiedztwa ma odnosić się jedynie do nowych inwestycji i nie będzie zmieniała istniejącej już zabudowy, często chaotycznej i pozbawionej jakiegokolwiek ładu. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Te same reguły zdaniem Sądu mają zastosowanie dla ustalenia treści pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać, więc należy, że w przypadku, gdy do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu wzięto pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki znajdujące się po drugiej stronie tej ulicy, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przy wyżej przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 15880.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Zwrócić ponadto należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04 (ONSAiWSA 2006/2/54), w którym przyjęto stanowisko, że: "Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie rozumienia pojęcia "dobrego sąsiedztwa". Przede wszystkim zauważyć należy, iż organy obu instancji z niewiadomych powodów posługiwały się w niniejszej sprawie pojęciem "dostępu do drogi wewnętrznej - polnej drogi dojazdowej" działka nr [...], podczas gdy ustawa wprost stanowi "o dostępie do drogi publicznej", w konkretnej sprawie działka nr [...]. Z tego względu uznać należy, iż obszar przyjęty do analizy został określony w sposób nieprawidłowy. W tych okolicznościach trudno podzielić stanowisko organów obu instancji, iż na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Z akt sprawy wynika natomiast, iż przy drodze gminnej – ul. W. (działka [...]), do której działka skarżącego ma dostęp poprzez akcentowaną przez organy drogę dojazdową nr [...], istnieje zabudowa mieszkaniowa (na działkach nr [...] i [...]). Na powyższe dodatkowo wskazuje załączony do skargi komputerowy wydruk zdjęcia obrazującego, iż na działce [...] (także dostępnej z tej samej drogi publicznej) faktycznie znajduje się zabudowa w postaci domu jednorodzinnego. W ocenie Sądu działki w/w są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak już wyżej wskazano podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. Powyższe nie zostało jednak wykazane w sposób zgodny z prawem. Błędna interpretacja przez organy administracyjne prawa materialnego skutkowała naruszeniem również prawa procesowego. W tym miejscu godzi się podkreślić, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.