II SA/Bk 557/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących – K. M. i J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].06.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...].05.2008r. ustalającą, z wniosku I. B. SA w B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych III-IV kondygnacyjnych z parkingami podziemnymi oraz miejscami postojowymi naziemnymi, lokalami usługowo-handlowymi (usługi nieuciążliwe) na działkach o numerach ewidencyjnych [...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...] i [...] przy ulicy N. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą technicząj i zjazdami z ulicy N. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3, 54, 56, 52 ust. 1 i 59 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W dniu [...].03.2008r. I. B. SA złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rzeczonej inwestycji, dołączając kopię mapy zasadniczej z określeniem terenu objętego wnioskiem. Decyzją z dnia [...].05.2008r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, powołując się na "Analizę terenu" z dnia [...].03.2008r. opracowaną w formie tekstowej i graficznej przez uprawnionego urbanistę. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli K. i J. M. oraz J. B.. Odwołujący protestowali przeciwko sytuowaniu budownictwa wielorodzinnego w dzielnicy "S.", gdzie znajduje się niska zabudowa jednorodzinna oraz pasy zieleni. Twierdzili, że planowana inwestycja nie będzie spełniać wymagań w zakresie: kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dzielnicy, natomiast będzie pogarszać dotychczasowe warunki funkcjonowania mieszkańców osiedla. Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2008r. stwierdziło, że zostały spełnione przesłanki "dobrego sąsiedztwa" określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzuty braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji i formy istniejącej zabudowy wobec zamierzenia inwestycyjnego nie są zasadne. Kolegium stwierdziło między innymi, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera zwrotu nakazującego konieczność kontynuacji, lecz jedynie upoważnienie do określenia wymogów i parametrów "w zakresie kontynuacji". Odnosząc się do terenu analizowanego organ stwierdził, że w tym obszarze (ul. P.) znajdują się obiekty budowlane o funkcji, parametrach i cechach zabudowy pozwalających na odniesienie tychże do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody sąsiedzkiej, zaś twierdzenie o potrzebie zachowania "pasa przewietrzania miasta" na tym osiedlu stanowi pozaprawny element odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].06.2008r. wywiedli K. i J. M. Zarzucili organom naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący odwołali się do decyzji SKO z dnia [...].07.2007r., w której SKO odniosło się negatywnie do lokalizacji takiej samej inwestycji, tyle że wnioskowanej przez inny podmiot. Stwierdzili, że budowa III-IV kondygnacyjnych budynków nie będzie kontynuacją dotychczasowej zabudowy osiedla, a spowoduje zburzenie ładu przestrzennego. W pismach z dnia 28.08.2008r. oraz z dnia 10.12.2008r. Skarżący J. M. zwraca uwagę na przyjęcie przez organ dowolności analizowanego terenu oraz brak spełnienia przesłanki, że chociaż jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na porównanie z zabudową planowaną. Podnosi, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta sporny teren został wydzielony jako obszar zieleni i rekreacyjno-sportowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreśliło, że odległość zabudowanych nieruchomości – w świetle obszaru analizowanego – pozwala na ustalenie konkretnych warunków zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem, albowiem analiza terenu wskazuje, że w obszarze analizowanym (ul. P.) znajdują się obiekty budowlane o funkcji, parametrach i cechach zabudowy pozwalających na odniesienie tychże do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przyjmowanie rozwiązań ze "studium gminnego" nie jest zdaniem SKO uzasadnione, skoro w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy muszą być spełnione warunki z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzedzone analizą funkcji i cech zabudowy terenu, jaką w tej sprawie przeprowadzono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego i to w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przypadku, gdy dany obszar przeznaczony do zainwestowania nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak w rozpatrywanej sprawie, dopuszczalność lokalizacji inwestycji o określonej funkcji i cechach architektoniczno-urbanistycznych oceniana jest w formie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, przy wydawaniu której właściwy organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1, jako służących utrzymaniu postulowanego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ładu przestrzennego. Zasadniczymi elementami powołanego ładu przestrzennego, koniecznymi do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla wnioskowanej inwestycji, są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwane doktrynalnie "dobrym sąsiedztwem", według których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zatem zachowanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, występujących na działkach sąsiednich wobec działek wnioskowanych do ustalenia warunków zabudowy. Za działki sąsiednie przyjmuje się zaś wszystkie działki gruntu położone w tzw. "obszarze analizowanym", którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ orzekający zobowiązany jest dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujętego w obszar analizowany, która to analiza powinna być udokumentowana w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 3 i § 9 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.). Z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wynika wprawdzie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co oznacza, iż prawodawca określił jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego, to jednak przy wyznaczaniu granic tego obszaru ponad minimalne rozmiary określone w powołanym rozporządzeniu, organ orzekający zobowiązany jest kierować się koniecznością dokonywania analizy dopuszczalności lokalizacji wnioskowanej inwestycji przez pryzmat zachowania ustawowej definicji ładu przestrzennego, rozumianej jako harmonijna całość urbanistyczno-architektoniczna, u podstaw której leży zwartość obszaru urbanistycznego o danych walorach funkcjonalnych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. organ orzekający powinien zatem wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, że przekroczenie określonego w § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, minimalnego rozmiaru obszaru analizowanego, nie oznacza dowolności w zakreśleniu tego obszaru, lecz jego granice muszą być uzasadnione przesłankami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (analogiczne stanowisko zajął WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23.01.2008r. – sygn. akt IISA/Bd 800/07, WSA w Łodzi w wyroku z 25.09.2007r. – sygn. akt SA/Łd 719/07,. WSA w Warszawie w wyroku z 9.03.2007r. – sygn. akt IV SA/Wa 101/07, WSA w Warszawie w wyroku z 21.03.2008r. – sygn. akt IV SA/Wa 2340/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdza, że organy obydwu instancji naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., a także art.. 107 § 1 i § 3 kpa z następujących powodów: 1) Budynki mieszkalne wielorodzinne o trzech i czterech kondygnacjach miałyby być posadowione wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która jest zabudową podstawową w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestora, nie przekraczającą wysokości jednej kondygnacji. Dzielnica "S." w obrębie działek inwestora zabudowana jest niskimi budynkami jednorodzinnymi oraz usługowymi aż na północny zachód do skrzyżowania ulic P. i B. Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego części miasta (uchwalony uchwałą nr XII/108/07 Rady Miejskiej w B. z dnia 21.05.2007r.) przeznacza tereny w pobliżu działek inwestora oznaczone symbolem 7U,E, pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz rozległym pasem zieleni w dolinie rzeki D. Należy zauważyć, że teren objęty planem oddziela teren spornej inwestycji od dwupasmowej ulicy P., zabudowanej po drugiej stronie jezdni budownictwem wielorodzinnym. Wskazany plan nie przewiduje więc zabudowy blokowej, wielorodzinnej. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny rozważyć, czy teren planowanej zabudowy wielorodzinnej mógłby stanowić urbanistyczną całość na tle istniejącej zabudowy dzielnicy "S." oraz w świetle założeń uchwalonego po sąsiedzku planu zagospodarowania przestrzennego, 2) do decyzji organu I instancji została załączona "Analiza terenu" z dnia 31.03.2008r. składająca się z części tekstowej i graficznej. Z analizy tej (opracowanej przez uprawnionego urbanistę), ani też z decyzji organów obu instancji nie wynika, dlaczego granice obszaru analizowanego zostały określone bardzo szeroko i stanowią wielokrotność (nie wskazano też jaką) frontu działki objętej wnioskiem. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak już wyżej wskazano przyjęcie wielokrotności tej odległości w analizowanym terenie wymaga przedstawienia stosownej argumentacji merytorycznej, która jest niezbędna dla ustalenia spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak argumentacji przyjętego, rozszerzonego obszaru analizowanego w zaskarżonej decyzji świadczy, zdaniem Sądu, o dowolności działania organów, zmierzającej do pozyskania w granice obszaru analizowanego obiektów o takiej samej funkcji i parametrach, jak planowana inwestycja. W niniejszym przypadku są to pierwsze bloki wielorodzinne przy ulicy P., usytuowane w odległości wielokrotności szerokości frontu działki inwestora. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać szczegółowego uzasadnienia w/w okoliczności, stosownie do przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa. 3) Bardzo istotną kwestią (na którą słusznie zwrócił uwagę Skarżący) jest brak spełnienia pierwszego warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie sąsiedztwa planowanej inwestycji z działką dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych... W sprawie niniejszej (jak wynika z wniosku inwestora z dnia 5.03.2008r.) dostępność do planowanej inwestycji miałąby się odbywać poprzez zjazd z ulicy N. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że przy ulicy N. nie istnieje zabudowa wielorodzinna, gdyż ta znajduje się dopiero po przeciwległej stronie ulicy P., do której sprowadza się analiza tzw. dobrego sąsiedztwa. Ponownie rozpoznając sprawę organy (bądź też organ II instancji) winny zdecydować o tym, czy w niniejszym stanie faktycznym została spełniona przesłanka "dostępności z tej samej drogi publicznej", o jakiej stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy. Należy wskazać, iż o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji i na tych samych działkach, występował uprzednio inny podmiot – Spółka z o.o. Y. Podlaski. Prezydent Miasta B. wydał decyzję pozytywną, lecz SKO w B. decyzą z dnia [...].07.2007r. tę decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na dzień dzisiejszy wiadomo (z informacji SKO k.79), że postępowanie powyższe zostało umorzone na wniosek inwestora. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. winno stosować te same prawne kryteria oceny wniosku w stosunku do różnych wnioskodawców. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie (art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).