II SA/Bk 558/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 558/11 UZASADNIENIE W Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. toczyło się w stosunku do L. K. postępowanie w przedmiocie zwrotu należności, wypłaconych osobom uprawnionym: A. K. i Ż. K. za okres 01.10.2009 – 30.09.2010 r. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności za okres świadczeniowy 2008/2009 zakończyło się decyzją z [...].07.2010 r. nr [...]. Decyzją z [...].02.2011 r. znak [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Inspektor MOPR w B. orzekł o obowiązku zwrotu przez L. K. przedmiotowych świadczeń za okres od 01.10.2009 – 30.09.2010 r. w wysokości 5.760 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 656, 31 zł na dzień wydania decyzji oraz dalszymi odsetkami naliczanymi do dnia spłaty. W wyniku odwołania złożonego przez L. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...].04.2011 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ocenił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 10 § 1 Kpa tj. prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i do udziału w postępowaniu. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczono stronę o treści wymienionego przepisu i zakreślono 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wskazując, że jest to możliwe wyłącznie w siedzibie organu. Nie uwzględniono faktu przebywania przez L. K. w zakładzie karnym, co obiektywnie wyklucza możliwość jego przybycia do siedziby organu, okoliczności że już w postępowaniu o zwrot świadczeń wypłaconych za poprzedni okres 2008 – 2009 wnioskował o przesłanie akt do zakładu karnego celem zapoznania się z nimi, jak również że siedmiodniowy termin jest zbyt krótki nawet na wyznaczenie przez stronę pełnomocnika. Wskazano, że to na organie spoczywał obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pismem z 19.04.2011 r. poinformował stronę o treści art. 73 Kpa, o możliwości uzyskania dostępu do akt wyłącznie w siedzibie organu i braku możliwości ich przesłania do zakładu karnego. Wezwano również o udzielenie w terminie 7 dni odpowiedzi co do wybranej przez stronę formy zapoznania się z aktami. Pouczono o treści art. 35 Kpa. Pismem z 05.05.2011 r. L. K. zwrócił się do organu o informację o możliwości ustanowienia pełnomocnika, bowiem nie posiada środków na ustanowienie pełnomocnika profesjonalnego. Wskazał, że wystąpił o udzielenie przepustki losowej. W piśmie z 19.05.2011 r. organ I instancji udzielił stronie informacji o możliwości ustanowienia pełnomocnikiem każdej osoby zdolnej do czynności prawnych, co może nastąpić na piśmie lub do protokołu oraz o konieczności dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Powyższe pismo doręczono stronie w dniu 23.05.2011 r. Decyzją z [...].05.2011 r. znak [...] Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. orzekł o zwrocie należności z tytułu wypłaconych na rzecz A. K. i Ż. K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres 01.10.2009 – 30.09.2010 w wysokości 5.760 zł wraz z ustawowymi odsetkami na dzień wydania decyzji w kwocie 865, 57 zł oraz dalszymi odsetkami naliczanymi do dnia spłaty. W uzasadnieniu wskazano, że wymienieni wyżej uprawnieni prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymali na podstawie decyzji nr [...]. Po upływie okresu świadczeniowego 2009 – 2010 organ na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest zobowiązany orzec o zwrocie wypłaconych należności. Efektem zastosowania wymienionego wyżej przepisu jest przedmiotowa decyzja. Została ona wydana po zawiadomieniu strony o możliwości osobistego lub przez pełnomocnika zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Poinformowano również o obowiązku wydania przez organ decyzji po upływie wskazanego terminu. Strona nie skorzystała z możliwości wynikających z prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. K. podnosząc jako główny zarzut pozbawienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, wypowiedzenia co do niego i złożenia ewentualnych wniosków. Wskazał, że występował do MOPR o udzielenie informacji o sposobach ustanowienia pełnomocnika, zwracał się do zakładu karnego o udzielenie pomocy prawnej i przepustki losowej. Wniósł o "wstrzymanie uprawomocnienia się" decyzji MOPR do czasu opuszczenia przez niego zakładu karnego, w przeciwnym razie próby wyegzekwowania od niego należności okażą się bezcelowe, a należności będą niepotrzebnie narastać. Decyzją z [...].07.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej, a organ właściwy wierzyciela po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczeń ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wypłaconych świadczeń. Podkreślono, że żaden przepis nie zwalnia organu od obowiązku wydania powyższej decyzji. Tak się stało w przedmiotowej sprawie. Trudna sytuacja materialna zobowiązanego do zwrotu nie może stanowić wystarczającej przesłanki umorzenia ustalonych należności, natomiast wniosek w tym przedmiocie podlega rozpoznaniu przez MOPR odrębną decyzją. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego L. K. Zarzucił, że jest ona sprzeczna z poprzednimi decyzjami SKO, którymi uchylano rozstrzygnięcia organu I instancji z powodu niezapewnienia mu udziału w postępowaniu. Zaskarżona obecnie decyzja, mimo że organ I instancji powtórzył błędy z poprzedniego postępowania i nadal nie zapewnił mu możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaakceptowała błędnie przeprowadzone postępowanie. Skarżący po raz kolejny zwrócił uwagę, że jest pozbawiony wolności i nie posiada żadnych dochodów, w związku z czym przynajmniej do czasu pobytu w zakładzie karnym nie jest w stanie regulować żadnych należności. Nie udzielono mu również przepustek losowych mimo kilkukrotnych wniosków w tym przedmiocie. Wniósł o umorzenie zaległości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Powtórzył argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nieustosunkowując się do zarzutów odnośnie niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad i przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest, wyrażona w art. 10 § 1 Kpa, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych, określonych wyraźnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 Kpa) – vide A. Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego w wersji elektronicznej, System Informacji Prawnej LexOmega, teza 1 do art. 10 Kpa. Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania, przy czym obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego dotyczy etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a okresu przed wydaniem decyzji, z tym zastrzeżeniem, iż strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu jest dochowana gdy organ administracji zapewni warunki realizacji przez stronę jej uprawnień do podejmowania czynności procesowych. Muszą to być realne warunki realizacji przez stronę jej uprawnień procesowych, czyli takie, gdy rzeczywiście może ona uczestniczyć w czynnościach procesowych, zapoznać się z tymi czynnościami i wyrazić swoją ich ocenę oraz zgłosić ewentualne wnioski i wyjaśnienia. W sprawie niniejszej ta zasada została złamana. Poza sporem pozostaje fakt przebywania skarżącego – adresata decyzji – w toku całego postępowania w stadium administracyjnym, jak i obecnie, w zakładzie karnym, co niewątpliwie ograniczało, a nawet wykluczało jego osobisty udział w postępowaniu. Jednak fakt odbywania przez stronę kary pozbawienia wolności nie zwalniał organu prowadzącego postępowanie od obowiązku realizacji podstawowej zasady zapewnienia stronie udziału w sprawie, w tym zapewnienia możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA w Poznaniu z 28.05.1985 r., SA/Po 372/85, Lex nr 11443). Skarżący usilnie o możliwość zaznajomienia się z aktami zabiegał, czemu dawał wyraz w licznych pismach oraz odwołaniu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż naruszenie przedmiotowej zasady poprzednio skutkowało decyzjami kasacyjnymi organu odwoławczego (decyzja SKO z 20.05.2010 r., k. 23 akt administracyjnych, z 01.04.2011 r., k. 40 akt administracyjnych). Wówczas uchylono decyzje pierwszoinstancyjne (dotyczące zwrotu należności wypłacanych z tytułu świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego za okres 01.10.2008 – 30.09.2009 oraz 01.10.2009 – 30.09.2010) właśnie z powodu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienia realizacji prawa zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ustosunkowania się do tego materiału. Zasadny pozostaje w tej sytuacji zarzut skargi naruszenia przepisów procesowych oraz przekonanie o braku konsekwencji organu II instancji. To ostatnie, sprowadzające się do odmiennej oceny w takim samym stanie faktycznym i prawnym sprawy, w tym samym postępowaniu, należy ocenić jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 Kpa. Zwrócić należy uwagę na fakt, że po uzyskaniu przez skarżącego informacji od organu I instancji, że akta sprawy nie mogą być przesłane do zakładu karnego celem zapoznania się z nimi, a organ nie może występować o udzielenie przepustki celem zapoznania się z aktami – pismem z 05.05.2011 r. (k. 42 akt administracyjnych) L. K. zwrócił się o wskazanie, w jaki sposób może ustanowić pełnomocnika. Odpowiedź wystosowano pismem z 29.05.2011 r., które dotarło do adresata 23.05.2011 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ nie odczekał odpowiednio wystarczającego czasu na ewentualne skorzystanie przez stronę z możliwości ustanowienia pełnomocnika (kontakt z ewentualnym pełnomocnikiem, udzielenie pełnomocnictwa, złożenie go do akt postępowania), a w dniu [...].05.2011 r., czyli 7 dni od poinformowania strony, wydał decyzję. Tym samym jedynie pozornie wypełnił obowiązek z art. 10 § 1 Kpa, a faktycznie ponownie złamał zasadę wyrażoną w tym przepisie. Okoliczność ta została podniesiona w odwołaniu, jednakże SKO tym razem nie ustosunkowało się do postawionego zarzutu, a dokonało całkiem odmiennej oceny, skutkującej nieuwzględnieniem odwołania. W tym miejscu, odnośnie prawa strony do zapoznania się z aktami w kontekście zasady czynnego udziału w postępowaniu można przytoczyć uwagi NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 23.03.2009 r. w sprawie I OSK 385/09. NSA stwierdził tam: "W postępowaniu administracyjnym prawo strony do przeglądania akt jest w zasadzie nieograniczone poza tym, że przysługuje ono stronie. Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej - prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Co do zasady strona z aktami sprawy powinna się zapoznać w siedzibie organu i nie ma on obowiązku przesyłania akt administracyjnych celem zapoznania się przez stronę do miejscowości, w której ona mieszka. Nie oznacza to jednak, iż nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania ograniczą jej czynny udział w postępowaniu". Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowisko, jak też wskazuje na możliwość uczynienia kopii akt postępowania i przesłania ich stronie do zakładu karnego, w którym strona odbywa karę pozbawienia wolności. Taki sposób postępowania podniesiono już w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Warszawie z 17.09.2010 r., II SA/Wa 110/09, CBOSA). Zatem w sprawie niniejszej nie było niemożliwe zapoznanie się skarżącego z zebranym materiałem dowodowym osobiście lub przez pełnomocnika. Na ustanowienie pełnomocnika należało udzielić stronie realnego terminu na fizyczne dokonanie czynności. Organy obydwu instancji z dopuszczalnych możliwości prawnych nie skorzystały, łamiąc zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie przepisów procesowych – art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 81 Kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co czyniło skargę uzasadnioną. Jednocześnie z uwagi na procesowy charakter uchybień, istotę postępowania odwoławczego (polegającą na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy) i możliwość "naprawienia" uchybień przez organ II instancji – nie zachodziła bezwzględna potrzeba skasowania także decyzji pierwszoinstancyjnej, do czego sąd byłby uprawniony z mocy art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania, SKO wyeliminuje wyżej wyszczególnione wady udzielając skarżącemu realnego terminu do wypowiedzenia się, czy żąda osobistego zapoznania się z aktami sprawy, czy za pośrednictwem pełnomocnika. Udzieli, w przypadku tej ostatniej formy, odpowiedniego terminu na ustanowienie pełnomocnika procesowego, a w sytuacji skorzystania z tej procesowej instytucji reprezentacji strony - zawiadomi pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, udzielając terminu do złożenia ewentualnych wyjaśnień. Dopiero po zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu – rozpatrzy odwołanie. Z wyżej wskazanych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku.