II SA/Bk 559/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. R. i M. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K., T. C., Z. O. i E. P. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z 8-miu segmentów mieszkalnych na działkach położonych w B. przy ul. G. i C. o nr [...], [...],[...] , [...], [...], [...], [...],[...]i [...]. Następnie, na wniosek inwestora PPUH "P." s.c., decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Prezydent Miasta B., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, zmienił powyższą decyzję w odniesieniu do skrajnego segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej w zakresie powiększenia zaprojektowanej funkcji mieszkalnej o funkcję usługową nieruchomości położonej w B. przy ul. G. nr ew. [...] i [...]. Powyższe organ uzasadnił faktem, iż nowy projekt budowlany nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości a zatem obszar oddziaływania zamyka się w granicach w/w działek. W obu postępowaniach, zarówno pani M. R. jak i M. J. nie brały udziału w charakterze strony. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. M. R. i M. J. wystąpiły do Prezydenta Miasta B. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2005 r. w/w wnioskodawczynie wniosły o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...]. Po wznowieniu obu postępowań na podstawie postanowień z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] odmówił uchylenia własnych decyzji ostatecznych z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] i z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się wnioskodawczynie i złożyły odwołanie do Wojewody P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem wydał jedną decyzję, mimo iż postępowanie wznowieniowe dotyczyło dwóch samodzielnych decyzji administracyjnych. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego naruszone w sprawie zostały przepisy art. 7 i 77§1 Kpa, zobowiązujące organ administracji państwowej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] odmówił uchylenia z wniosku M. R. i M. J. swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1996 r. Nr [...] skrajnego segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej w zakresie powiększenia zaprojektowanej funkcji mieszkalnej o funkcję usługową. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145§1 pkt. 4 następuje tylko na żądanie strony, a zatem legitymację do złożenia takiego żądania ma jedynie jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Jednocześnie zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał, iż z materiałów zgromadzonych w sprawie, w szczególności projektu budowlanego wynika, iż zarówno działka o nr ew. [...] będąca własnością Pani M. J. jak i o nr ew. [...] będąca własnością Pani M. J. są położone poza obszarem oddziaływania obiektu objętego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Obszar oddziaływania projektowanej części usługowej zamyka się w granicach inwestycji – tj. działek [...] i [...] i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Z powyższą decyzją nie zgodziły się obie wnioskodawczynie i złożyły odwołanie do Wojewody P. Odwołujące się zarzuciły, iż skarżona decyzja narusza uzasadniony interes prawny oraz przepisy art. 6, 7, 8, 9, 10, 28 i 77 Kpa. Nie uznanie właścicieli sąsiednich nieruchomości za strony postępowania w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest niezasadne i godzi w społeczne poczucie sprawiedliwości. Podkreśliły, że ograniczenie interesu prawnego tylko do interesu chronionego normą prawa materialnego nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego. Zdaniem odwołujących się, posiadały one status strony w toczącym się postępowaniu, dlatego też skarżona decyzja powinna zostać uchylona. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wznowienia postępowania wszczętego na podstawie art. 145§1 pkt. 4 Kpa, a zatem część wniosku M. R. i M. J. z dnia [...] maja 2005 r. dotycząca przesłanek wskazanych w art. 145§1 pkt. 3 Kpa powinna być niezwłocznie rozpatrzona przez Prezydenta Miasta B.. Wskazał, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. otworzyło postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2004 r. jedynie w zakresie określonym w art. 145§1 pkt. 4 Kpa. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że organ rozstrzygając sprawę we wznowionym postępowaniu związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Podstawą wydania pierwotnej decyzji w sprawie były przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. gdzie zgodnie z art. 28 ust. 2 stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podkreślił, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że inwestycja na której realizację zezwala decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] nie powoduje utrudnień w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i w związku z tym nie wymaga wyznaczenia obszaru jej oddziaływania. W świetle powyższego M. R. jak i M. J. nie posiadają w sprawie przymiotu strony a zatem nie są spełnione warunki z art. 145§1 Kpa. Oznacza to, że zgodnie z art. 151§1 pkt. 1 Kpa organ zobowiązany był do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję M. i M. J., za pośrednictwem pełnomocnika – M. B. J. wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących w dniu wydania pozwolenia na budowę oraz przepisów postępowania administracyjnego wynikających z Kpa. Skarżące wskazały między innymi, iż wydana decyzja narusza ich uzasadniony interes prawny, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 28 i 77 Kpa. Podkreślili, że art. 7 i 8 Kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Skarżących błędne jest stanowisko organów, iż M. i M. J. nie przysługuje przymiot strony. Pozbawienie Skarżących statusu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest niezasadne i niezgodne ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, który wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury z prośbą o zmianę tegoż przepisu w ustawie Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo Skarżące podniosły, iż ograniczenie pojęcia interesu prawnego tylko do interesu chronionego normą prawa administracyjnego nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego. Skarżące zaznaczyły, że w myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle powyższego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza i zawęża pojęcie strony zawarte w art. 28 Kpa a zatem, jako przepis ograniczający możliwość podejmowania działań mających służyć ochronie interesów lub obowiązków jest niezgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Skarżących zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody P. narusza także art. 2 Konstytucji RP stanowiący, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zasadę wyrażoną w art. 42 Konstytucji RP – prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz zasadę z art. 77 Konstytucji RP przyznającą każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej, a także zakazującą zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw lub wolności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., podtrzymując stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie wznowieniowe toczy się w bardzo zawężonych ramach i na co należy zwrócić szczególne uwagę, przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145§1 Kpa. Z treści postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2005 r. wynika, iż podstawą wznowienia postępowania był art. 145§1 pkt 4 Kpa a zatem jedynie w odniesieniu do powyższej przesłanki toczyło się postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją, będącą przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu sądowo – administracyjnym. Sąd badał również sprawę w granicach wydanej decyzji, a zatem nie dokonał oceny większości merytorycznych zarzutów skargi, które (zdaniem Skarżących) odnosiły się do bezprawnego udzielenia pozwoleń na budowę. Zakres niniejszej sprawy sprowadza się w zasadzie do ustalenia, czy Skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i w jedynie tym zakresie Sąd poddał szczegółowej analizie zarzuty skargi. Zgodnie z art. 145§1 pkt. 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kluczowe zatem dla sprawy ma ustalenie, czy Skarżącym – M. J. i M. J. przysługiwał w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony, a zatem czy skutecznie mogli żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem jedynie w/w wskazane podmioty mają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom Skarżących, w niniejsze sprawie nie ma zastosowania definicja strony wynikająca z przepisów Kpa zgodnie, z którą stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Regulacja ustawy Prawo budowlane stanowi przepis szczególny względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z łacińską paremią lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny) w postępowaniu o pozwolenie na budowę katalog stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a nie art. 28 Kpa – zobacz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/05, LEX nr 199033. Z powyższych rozważań wynika, iż w przypadku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę katalog osób mogących być stronami podlega znacznym ograniczeniom podmiotowym (inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy) jak i przedmiotowym (nieruchomość musi się znajdować w obszarze oddziaływania obiektu). Istotne jest zatem ustalenie obszaru oddziaływania zaprojektowanego obiektu, którym jest, stosownie do art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z materiału zgromadzonego w aktach, w szczególności projektu budowlanego dotyczącego powiększenia w budynku zaprojektowanej funkcji mieszkalnej o funkcję usługową i dołączonych do niego map wynika, iż zaprojektowana inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na działki stanowiące własność skarżących – M. i M. J.. Przede wszystkim działki Skarżących są oddalone od zaprojektowanej inwestycji o około 10 m i nie graniczą z nią bezpośrednio. Pomiędzy inwestycją a działkami Skarżących wybudowany jest ciąg budynków mieszkalnych – szeregowych a zatem nie ma ona bezpośredniego wpływu na nieruchomości Skarżących. Nie bez znaczenia jest również to, że wszelkie sieci kanalizacyjne, wodociągowe czy elektryczne dla zaprojektowanej inwestycji są wyprowadzone z istniejącego budynku mieszkalnego, a zatem ewentualne prace związane z uzbrojeniem nowego obiektu były ograniczone praktycznie do minimum. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż zaprojektowana inwestycja polegająca na powiększeniu istniejącego budynku na działce nr [...] i [...] i dodanie do funkcji mieszkalnej również funkcji usługowej w żaden sposób nie wpłynęło na ograniczenia w zagospodarowaniu terenów stanowiących własność Skarżących. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż Skarżące nie posiadały statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę a zatem zaskarżona decyzja, wydana w trybie wznowienia postępowania - odmawiająca uchylenia pozwolenia na budowę jest zgodna z prawem. W tym aspekcie zarzut naruszenia art. 28 Kpa jak i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należało uznać za bezpodstawny. Podkreślić również należy, iż osoby o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego, administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Skarżące w żaden sposób nie wykazały, iż zaprojektowana inwestycja naruszyła w jakikolwiek sposób możliwości zagospodarowania działek stanowiących ich własność. Powoływanie się przy tym przez Skarżące na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące pojęcia strony, które nie jest źródłem obowiązującego w Rzeczypospolitej Prawa nie mogło wpłynąć na powyższą ocenę, albowiem zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd są zobligowane do przestrzegania prawa a te w tej kwestii jest jednoznaczne i nie budzi żadnych wątpliwości. Również fakt posiadania przez Skarżące statusu strony w innych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego nie może świadczyć, iż w niniejszej sprawie - dotyczącej pozwolenia na budowę taki status posiadają. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest specyficznym postępowaniem, w którym katalog stron został enumeratywnie wskazany w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i jedynie te podmioty, po spełnieniu określonych warunków mogą być za nie uznane. Sąd rozpoznając skargę nie stwierdził podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10 i 77 Kpa. Podkreślić należy, iż strona skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła, na czym miało polegać naruszenie powyższych przepisów (oprócz naruszenia interesu prawnego) a Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z urzędu nie stwierdził ich naruszenia. Przede wszystkim został zapewniony stronom czynny udział w przeprowadzonym postępowaniu. Organ I instancji zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu jak i wyznaczył na podstawie art. 10 Kpa termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwością zgłaszania ewentualnych żądań. W sprawie organy w prawidłowy sposób zgromadziły i rozpatrzyły również materiał dowodowy, zaś dokonana ocena z pewnością odpowiada kryterium swobodnej oceny dowodów. Końcowo należy podkreślić, iż pozostałe merytoryczne zarzuty skargi dotyczące prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły stanowić rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu. Zakres przedmiotowej sprawy sądowo-administracyjnej dotyczy decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] wydanej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego i jedynie zarzuty dotyczące tegoż postępowania mogły być przedmiotem analizy Sądu. W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.