II SA/Bk 561/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska - Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] marca 2007r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 117,90 złotych ( sto siedemnaście złotych siedemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...] z dnia [...] marca 2007r. orzekającą o przyznaniu J.B. płatności z tytułu wspierania dzielności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i odmowie przyznania tych płatności do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: J. B. w dniu 12 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni 20,59 ha. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] orzekł o przyznaniu J. B. wnioskowanych płatności do powierzchni 2,73 ha J. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o uzupełnienie przyznanej płatności ONW do całej zgłoszonej powierzchni we wniosku z dnia 12 maja 2006r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji naruszył art. 107 §3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji (brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego) oraz art. 9 w zw. z art. 10 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił J. B. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy zgodnie z treścią art. 10 kpa. Po skorzystaniu przez J. B. z przysługującego mu prawa, organ w dniu [...] marca 2007r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,73 ha i odmówił przyznania tej płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 17,86 ha położonych w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S. Od powyższej decyzji J. B., jeszcze przed jej doręczeniem, w dniu 19 marca 2007r. złożył odwołanie. Następnie już po doręczeniu decyzji, która została mu doręczona w dniu 24 marca 2007r., pismem z dnia 3 kwietnia 2007r. wniósł o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z dnia 19 marca 2007r. jako wniesionego przedwcześnie oraz wniósł odwołanie, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania dopłat ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 17,86 ha położonych w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S. Organ odwoławczy po sprawdzeniu wymogów dopuszczalności odwołania i zapoznaniu się z aktami sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i zważył co następuje: Zgodnie z załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.) płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części gminy miejsko – wiejskiej S. W związku z powyższym do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] woj. [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]–[...], nr [...] woj.[...], powiat [...], gmina [...], obręb [...], oraz nr [...] woj.[...], powiat [...], gmina[...], obręb [...]- [...] o łącznej powierzchni 17,86 jako położonych w obrębie miasta S. płatności z tytułu ONW nie przysługują. Ustaleń dotyczących tego, że w/w działki położone są w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S. dokonano na podstawie zapisu §2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin (Dz.U. nr 116, poz. 1241), zgodnie z którym do miasta S. przyłączono część obrębów ewidencyjnych wsi K., wsi K. N., wsi S. i wsi T. – K. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego J. B. zaskarżył powyższą decyzję w części utrzymującej odmowę przyznania dopłat ONW i zarzucił : - rażące naruszenie prawa przez brak zajęcia stanowiska przez organ w kwestii niedopuszczalności odwołania złożonego w dniu 19 marca 2007r., - naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wskutek nie podjęcia współdziałania z Gminą S. w zakresie przyznania dopłat ONW w formie renty planistycznej, - niezgodność z Konstytucją definicji "obszaru wiejskiego" jako gruntów położonych w obrębach wiejskich, gdy prawidłowo do tego obszaru należy zaliczyć również grunty rolne przeznaczone na działalność rolniczą a położone w mieście. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu [...] października 2007r. [k. ...] skarżący wniósł o zasądzenie kosztów podróży w kwocie 18 złotych oraz zwrot utraconych zarobków w kwocie maksymalnej przewidzianej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 4 lipca 1990r. i nie mniejszej niż płaca minimalna regulowana konwencją nr 99 w sprawie zasad ustalania płac minimalnych w rolnictwie oraz z uwzględnieniem art. 32 Konstytucji przez zrównanie wobec prawa uprawnienia pracodawcy rolnego z robotnikiem rolnym świadczącym pracę najemną na rzecz innego rolnika z zastosowaniem kodeksu pracy a w szczególności art. 129 § 2, art. 138 § 3 pkt 2 oraz § 2a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 29 maja 1996r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie nie wykonywania pracy oraz wynagrodzenie stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia (Dz. U. 62, poz. 289 ze zm.) a także Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki socjalnej z 8 stycznia 1997r (Dz. U nr 2 poz 14 ze zm) w sprawie szczegółowych zasad dotyczących ustalania urlopu wypoczynkowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż bezspornym jest, iż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił J.B. wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny a odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 kpa i dotyczą jedynie dwóch sytuacji a mianowicie gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. W przedmiotowej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające odstąpienie od możliwości zapoznania się przez skarżącego przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Okoliczności takiej nie stanowi fakt nie uzupełniania postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Godzi się bowiem zauważyć, iż zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000r., V SA 316/00, niepubl.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ odwoławczy przed wydaniem przed wydaniem decyzji pouczył stronę o przysługującym jej prawie. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisowi Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił decyzję w zaskarżonej części. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku , a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie wysokości zasądzonych kosztów wskazać należy, że zasądzeniem objęto kwotę 117,90 zł ( 50 zł tytułem uiszczonego wpisu, 18 zł z tytułu dojazdu do sądu na rozprawę, 49,90 zł z tytułu utraconego zarobku). Równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie zaliczona została do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym ( vide: art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Suma równowartości utraconego zarobku i kosztów przejazdu strony lub pełnomocnika do sądu, nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego ( vide: ostatnie zdanie § 1 art. 205 wskazanej wyżej ustawy). W zakresie ustalania wysokości przysługujących stronie należności, o których mowa w § 1 art. 205 ustawy procesowej, oraz trybu przyznawania i sposobu wypłacania tych należności, ustawa odsyła do przepisów odrębnych ( § 3 art. 205). Zasady ustalania wysokości należności związanych z osobistym działaniem strony w postępowaniu regulują przepisy dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym ( Dz. U. nr 49, poz. 445 ze zm.). Zgodnie z art. 13 powołanego dekretu w przypadkach, gdy obowiązujące przepisy przewidują przyznanie stronie należności z tytułu jej udziału w postępowaniu sądowym, należności te przyznaje się stronie w wysokości przewidzianej dla świadków. Stronie na jej żądanie może być przyznane odszkodowanie za zarobek utracony wskutek stawiennictwa w sądzie. Wynagrodzenie za utracony zarobek przyznaje się stronie w wysokości udowodnionej jej przeciętnego zarobku ( art.2 ust. 2 powołanego dekretu), jednak nie wyższej niż górna granica należności określona w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 1990r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. nr 48, poz. 284 ze zm.). Zważywszy na fakt, iż dochody rolnika prowadzącego indywidualne gospodarstwo rolne nie są stałe, systematyczne, obiektywnie przewidywalne ( zależne od aury), oraz z uwagi na różnorodność sposobów ustalania dochodów rolnika, zależną od przyjętej metody badań, Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjął obiektywne kryterium do ustalenia przeciętnego zarobku rolnika indywidualnego. Zdaniem składu orzekającego, przy ustalaniu kwoty utraconego zarobku rolnika należy posiłkować się wysokością przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego. Coroczne dane w tym zakresie są publikowane przez Prezesa GUS na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 18 ustawy z dnia 15.11.1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 nr 136, poz. 969). Z obwieszczenia Prezesa GUS z 20 września 2007r. w sprawie przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2006r. (M.P. z 2007r., nr 66, poz. 738) wynika, że dochód ten wyniósł w 2006r. - 1898 złotych. Po przemnożeniu powyższej kwoty przez ilość hektarów przeliczeniowych użytków rolnych gospodarstwa rolnego skarżącego - jest to wielkość 9,5964 ha – vide: zaświadczenie wystawione przez Burmistrza S. z dnia [...] października 2007r. – k. 185 akt [...] a otrzymany wynik dzieląc następnie przez 365 (ilość dni w roku) okazuje się, że przeciętny dzienny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego użytków rolnych wynosił w 2006r. 49,90 złotych. Taką właśnie kwotę tytułem utraconego zarobku Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego z tytułu jego stawiennictwa na rozprawie.