II SA/Bk 561/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę [...] zł ([...]) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej D. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. D. S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu konkubentem J. Z. Wnioskodawczyni do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2011 r., z którego wynika, że J. Z. został zakwalifikowany do znacznego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od [...] sierpnia 2010 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od lutego 2010 r. Z orzeczenia wynika także, że wymaga on opieki zarówno w przedmiocie korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, jak i w zakresie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji, tj. samoobsługi, poruszania się i komunikacji. Prezydent Miasta B. w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną J. Z., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] października 2013 r. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 16a ust. 2 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł miesięcznie. Odnosząc natomiast powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek określonych ww. ustawą. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od lutego 2010 r., natomiast z dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia wnioskodawczyni wynika, że ostatni jej stosunek pracy ustał z dniem [...] października 1995 r. Z powyższego więc wynika, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wnioskodawczyni nie spełnia tego warunku, a zatem wystąpiła w sprawie kolejna przesłanka do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. S. wskazując, że wydana decyzja jest krzywdząca, albowiem J. Z. jest osoba leżącą, po przebytych trzech operacjach kręgosłupa, a ona sama sprawuje nad nim opiekę całodobowo. Wskutek rozpoznania ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na art. 3 pkt 22 tejże ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i z tego względu niniejsza przesłanka przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została spełniona. Wedle Kolegium, w niniejszej sprawie nie został także spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wymagająca stałej opieki. W oparciu bowiem o przedłożoną przez wnioskodawczynię dokumentację, Kolegium stwierdziło, że ostatni stosunek pracy wnioskodawczyni ustał dnia [...] października 1995 r. i od tej daty nie wykonywała ona żadnej pracy. Zatem w ocenie organu w niniejszym przypadku nie miała miejsca rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Wobec powyższego nie zostały spełnione dwie z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, a zatem zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję SKO w B. z dnia [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, że od 12 lat żyje w konkubinacie z J. Z., wspólnie z nim mieszka i łączą ich stosunki podobne do więzi małżeńskiej oraz, że mimo braku uregulowania konkubinatu przez przepisy prawa rodzinnego, ze stosunku tego wynika fakt bycia osoba bliską, chociażby na gruncie prawa karnego. Jej zdaniem, podobne uregulowanie występuje w Kodeksie postępowania administracyjnego, Kodeksie postępowania karnego i Kodeksie postępowania cywilnego - jeśli chodzi o przepisy dotyczące wyłączenia sędziego lub organu administracji publicznej w sprawie, w której stroną jest osoba pozostająca w związku konkubenckim. Skarżąca podkreśliła także, że w doktrynie podzielone są zdania dotyczące zagadnienia, czy między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny. Ponadto podniosła, że konieczność sprawowania opieki nad J. Z. istnieje od 2009 r., a ona sama do września 2009 r. była zatrudniona w firmie Impet, kiedy to zrezygnowała z pracy w celu sprawowania tejże opieki. Do skargi zostały dołączone przez nią umowy zlecenia: na okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. zawarta z C. P. sp. z o.o. we W. oraz na okres od [...] września 2008 r. do [...] września 2008 r. zawarta z S. sp. z o.o. we W. (okres umowy został przedłużony aneksem do [...] grudnia 2008 r.) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej potwierdzając uprzednio zawarte stanowisko. Podkreślił także, że na etapie postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że ostatni stosunek pracy skarżącej ustał w październiku 1995 r. Dopiero do skargi dołączone zostały dokumenty potwierdzające, że skarżąca pracowała na umowę zlecenie w okresach od [...] września 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. i od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. Zdaniem jednak organu, charakter i okres obowiązywania tych umów wskazuje, że zatrudnienie na ich podstawie ustało w związku z zakończeniem realizacji umów zlecenia, a to nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe jednak i tak nie miało większego znaczenia, gdyż w sprawie wystąpiła przesłanka w postaci braku obowiązku alimentacyjnego po stronie skarżącej względem konkubenta, a to oznacza, że zasiłek opiekuńczy skarżącej nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), a w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od łącznego spełnienia szeregu przesłanek wynikających z art. 16a ustawy oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że nie spełnia ona przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. Wprawdzie na etapie po wydaniu obu decyzji, bo dopiero w skardze do sądu na decyzję organu II instancji, skarżąca udokumentowała fakt wykonywania zatrudnienia do dnia 31 grudnia 2009 r., ale nie mogło to mieć wpływu na treść wydanych decyzji. Do wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia [...] kwietna 2013 r. skarżąca dołączyła szczegółowy kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych, w którym nie wymieniła zatrudnienia w okresie od [...] września 2008 r. do [...]grudnia 2009 r., a także nie złożyła stosownych dokumentów (patrz umowy złożone ze skargą z k. [...] – [...] akt sądowych). W kwestionariuszu wskazała wręcz, że od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy jako bezrobotna i na tę okoliczność złożyła zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w B. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, w tym sporządził wymagany wywiad środowiskowy, a ponadto na zasadzie art. 10 k.p.a. umożliwił wnioskodawczyni czynny udział w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów a także zgłoszonych żądań. Nie posiadając wiedzy na temat innych okresów zatrudnienia niż wskazała sama wnioskodawczyni, organ ten nie miał więc podstawy do ich uwzględnienia. W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że skarżąca znając z uzasadnienia decyzji organu I instancji jego stanowisko w powyższym przedmiocie, w odwołaniu nadal nie wskazywała ani nie dokumentowała faktu, iż była zatrudniona w okresach innych, niż wskazała na etapie postępowania przed organem I instancji. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że uwagi poczynione odnośnie prawidłowości działania organu I instancji dotyczą w pełnej rozciągłości również i organu II instancji. Złożenie zatem dopiero na etapie wniesienia skargi do sądu dokumentów wykazujących inny okres zatrudnienia skarżącej pozostaje bez wpływu na prawidłowość tych decyzji i nie daje podstaw do ich zakwestionowania w zwykłym trybie postępowania. W grę ewentualnie może wchodzić tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 145 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania). Niezależnie od powyższego, skarga jest niezasadna, gdyż organy trafnie ustaliły, że na skarżącej, w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie ciąży w stosunku do jej konkubenta obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 128 – 133 wymienia osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Są to krewni w linii prostej, rodzeństwo, małżonek, rodzice względem dziecka. Zgodnie zaś z art. 617 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Skarżąca oczywiście, co nie jest kwestionowane, do żadnej z tych kategorii podmiotów nie należy. W skardze podkreśla ona, że od 12 lat żyje w konkubinacie z J. Z., wspólnie z nim mieszka i łączą ich stosunki podobne do więzi małżeńskiej. Zdaniem Sądu argumenty użyte przez skarżącą nie zasługują na akceptację. Podkreślenia bowiem wymaga, że jak trafnie wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 39/13, LEX nr 951033, "pomiędzy obowiązkiem ustanowionym w art. 27 k.r.o. a obowiązkiem alimentacyjnym (art. 128 i nast. oraz art. 60 k.r.o.) istnieje pewne podobieństwo, jednak o tożsamości tych obowiązków nie może być mowy; można mówić co najwyżej o "alimentacyjnym charakterze" obowiązku przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny. Konstatacja ta nie upoważnia jednak do formułowania tezy, że między małżonkami - w czasie trwania małżeństwa - istnieje obowiązek alimentacyjny sensu stricte". Skoro więc pomiędzy małżonkami w trakcie trwania małżeństwa nie występuje obowiązek alimentacyjny, to tym bardziej obowiązek taki nie występuje pomiędzy konkubentami. Reasumując, w ocenie Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone wnikliwie, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).