II SA/Bk 563/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2015 roku w przedmiocie zatwierdzenia listy osób kwalifikujących się do zawarcia umów najmu na lokale mieszkalne na lata 2015-2016 oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. M. D. wystąpiła do Burmistrza Miasta A. o przyznanie lokalu mieszkalnego. Wskazała, że jest rodowitą a., od rozwodu w maju 2004 r. jest osobą bezdomną bez zameldowania. Została eksmitowana z mieszkania męża i nie posiada od tamtego czasu stałego miejsca zamieszkania. Znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, pracuje na umowę zlecenie zarabiając niewiele ponad 1 200 zł. Opłaca czynsz za wynajem mieszkania w kwocie 1 000 zł. W wynajmowanym lokalu mieszka z 19-letnią córką. Po przeprowadzeniu oględzin lokalu wnioskodawczyni oraz ustaleniu jej sytuacji materialnej i rodzinnej, Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w A. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. Wskazał, że na podstawie dostarczonych dokumentów oraz protokołu oględzin lokalu sporządzonego przez członków Społecznej Komisji Mieszkaniowej ustalono, iż średni miesięczny dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 699, 42 zł, powierzchnia lokalu przypadająca na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 13,4 m2 (42,50 m2 powierzchni użytkowej wynajmowanego lokalu, 26,80 m2 powierzchni mieszkalnej przypadającej na dwie osoby), zaś wnioskodawczyni zamieszkuje na terenie miasta od 1961 r. Nie został zatem spełniony warunek powierzchni mieszkalnej. Z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy wynika, że o zawarcie umowy najmu z zasobu lokali gminnych ubiegać się mogą osoby zamieszkujące w lokalach, w których powierzchnia mieszkalna przypadająca na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 6 m2, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego – 10 m2. Jednocześnie pouczono wnioskodawczynię o prawie wniesienia odwołania od projektu listy do Burmistrza A. w terminie do dnia [...] maja 2015 r. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. M. D. wskazała, że składa odwołanie od negatywnego rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy. Jak wyjaśniła, wyliczony metraż wynajmowanej przez nią powierzchni mieszkalnej (13,4 m2 na członka dwuosobowej rodziny) nie jest jej własnością. Mieszka na zasadach wynajmu od ponad 10 lat, a z racji braku zameldowania nie jest w stanie wziąć kredytu na sfinansowanie zakupu mieszkania. Wskazała, że jest to jej trzeci wniosek o przyznanie lokalu załatwiony odmownie. Zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną i rodzinną. Zarządzeniem z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrz Miasta A. zatwierdził dwie listy osób: kwalifikujących się do zawarcia umów najmu na lokale mieszkalne na lata 2015/2016 oraz tych, których wnioski złożone w 2014 r. zostały załatwione odmownie. Na liście osób niezakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu pod pozycją 10 znalazło się nazwisko "M. D." ze wskazaniem "przekroczony metraż". O liście osób, których wnioski zostały załatwione odmownie, M. D. została zawiadomiona przez organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Znajduje się w nim wskazanie, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku z § 2 uchwały nr [...] w zakresie metrażu. Pismo zostało wnioskodawczyni doręczone w dniu [...] czerwca 2015 r. Następnie M. D. wezwała Burmistrza A. do usunięcia naruszenia prawa i ostatecznego zajęcia stanowiska w kwestii zakwalifikowania jej na listę osób oczekujących na zawarcie umowy wynajęcia lokalu z zasobów gminy. Wezwanie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w A. w dniu [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi na to wezwanie, udzielonej z upoważnienia Burmistrza A. (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.), wskazano że wnioskodawczyni została udzielona informacja dotycząca listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umów wynajęcia lokali z zasobów gminy oraz powody jej niezakwalifikowania na tę listę (w pismach z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] lipca 2015 r. – to drugie pismo stanowiło odpowiedź organu na zapytanie Rzecznika Praw Obywatelskich i zostało przesłane także wnioskodawczyni). M. D. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w A. – [...] sierpnia 2015 r.) złożyła do sądu administracyjnego skargę na Burmistrza A. oraz na działalność Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Zakwestionowała niezakwalifikowanie jej na listę osób oczekujących na przyznanie lokalu gminnego. W uzasadnieniu skargi opisała dotychczasową korespondencję z organami Miasta A. oraz przedstawiła po raz kolejny swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do zadań własnych gminy, a czynności w tym zakresie gmina dokonuje na podstawie przepisów prawa cywilnego a nie administracyjnego. Stąd też jej działania w ramach tych zadań nie mogą zostać poddane kontroli przez sąd administracyjny. Z ostrożności procesowej organ wskazał, że jeśli sąd przesądzi pozytywnie swoją właściwość, to powinien skargę oddalić. Wnioskodawczyni nie spełniła bowiem warunku metrażu tj. nieprzekraczającego 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Nadto nie jest ona osobą z wyrokiem eksmisyjnym orzekającym uprawnienia do lokalu socjalnego lub bez tych uprawnień. Wyrok eksmisyjny do niej skierowany został wykonany przed laty. Zdaniem organu, brak zameldowania nie jest warunkiem uprawniającym do przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec postulatu zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie tejże skargi, w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii właściwości sądu administracyjnego. Sąd nie uznaje za zasadne stanowiska organu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego z tej racji, iż "oddanie w najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego nie jest sprawą z zakresu administracyjnego, gdyż gmina występuje w niej jako podmiot prawa cywilnego, a nie organ wydający władcze rozstrzygnięcie". Zauważyć należy, że procedura oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy podzielona jest na dwa etapy. W pierwszym z nich wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą z upoważnienia art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1303 z późn. zm.). Ten etap kończy się na umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy lub umieszczeniu na liście osób, których wnioski zostały załatwione odmownie. To działanie, rozstrzygające o tym, czy wnioskodawca może zostać zakwalifikowany i w jakiej kolejności do osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem jego istotą jest sama kwalifikacja do grupy osób uprawnionych do zawarcia umowy cywilnoprawnej, zaś zawarcie umowy będzie stanowiło dopiero konsekwencję wyniku pierwszego etapu. Zatem ten etap jedynie poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych i nie stanowi sam w sobie takiej czynności (cywilnoprawnej). Nie ma więc charakteru, który wyłączałby dopuszczalność skargi administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2010 r., OSK 1436/10, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, efekt końcowy pierwszego etapu przedmiotowego postępowania (zainicjowanego złożeniem wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego do zasobów mieszkaniowych gminy) podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. orzeczenia w sprawach: I OSK 866/11 z dnia 14 września 2011 r.; I OSK 905/11 z dnia 9 grudnia 2011 r.; II SA/Bk 578/10 z dnia 7 października 2010 r.; II SA/Bk 52/09 z dnia 2 czerwca 2009 r., CBOSA). Należy podkreślić, iż ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu i oczekujących na najem lokalu nie stanowi podejmowania czynności cywilnoprawnej (nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu), lecz stanowi wykonywanie publicznoprawnych zadań gminy poprzedzających podjęcie czynności cywilnoprawnych. Zatwierdzenie przez organ samorządowy list osób stanowiących o zakwalifikowaniu bądź odmowie zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokali z zasobu mieszkaniowego gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie została umieszczona na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, byłaby pozbawiona ochrony prawnej już na tym pierwszym etapie postępowania. Zatem w sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sądu było zarządzenie Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia listy osób kwalifikujących się do zawarcia umów najmu na lokale mieszkalne na lata 2015 – 2016, któremu skarżąca M. D. zarzuciła błędne pominięcie jej (niezamieszczenie) na tej liście. Skarga prawidłowo została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które nie przyniosło pozytywnego efektu. Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżony akt nie został podjęty z naruszeniem prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, że uprawnienie do umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszalnego z zasobów mieszkaniowych gminy nie jest uprawnieniem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów nakłada na gminę jedynie obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (ust. 1) oraz zaspokajania tych potrzeb dla gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych (ust. 2). Uszczegółowienie tego obowiązku stanowi regulacja rozdziału 3 ustawy "Mieszkaniowy zasób gminy". Przepisy art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy dają gminie podstawę do tworzenia zasobu mieszkaniowego oraz wynajmowania lokali z zasobu na czas nieoznaczony. Określenie zasad wynajmowania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy należy do rady gminy (art. 20 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2". Na mocy powyższego upoważnienia Rada Miasta A. podjęła w dniu [...] września 2007 r. uchwałę nr [...], w której uregulowała zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym procedurę rozpatrywania wniosków o wynajem i warunki jakie muszą być spełnione, aby wnioskujący mógł zostać umieszczony na liście zatwierdzonej przez Burmistrza Miasta A.. Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały wnioski o najem lokali rozpatruje Społeczna Komisja Mieszkaniowa posiadająca określone w § 9 ust. 3 pkt 1 – 3 zadania i uprawnienia, w tym uprawnienie do przeprowadzenia oględzin. Z posiedzeń Komisji oraz z oględzin spisuje się protokół (§ 9 ust. 7). Po sporządzeniu projektu listy osób podanego do publicznej wiadomości z pouczeniem o sposobie składania zastrzeżeń i uwag, ostatecznie projekt listy podlega zatwierdzeniu przez Burmistrza (§ 10 ust. 1 – 4). Dokonując kwalifikacji wniosku skarżącej zasadnie oceniono, iż nie spełnia ona warunków do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 – 3 uchwały. W szczególności nie spełnia wymogu powierzchni, a ust. 2 § 2 uchwały wymaga łącznego spełnienia wszystkich warunków. W myśl regulacji uchwały powierzchnia mieszkania w przypadku więcej niż jednej osoby w gospodarstwie domowym nie może przekroczyć 6 m2, zaś metraż przypadający na jedną osobę w przypadku skarżącej wynosił 13, 40 m2. Powierzchnia lokalu wynosiła 42, 50 m2, w tym powierzchnia mieszkalna 26,80 m2 i zajmowana jest przez dwie osoby (skarżącą i córkę). Nie ma racji skarżąca w dowodzeniu, że skoro mieszkanie tylko wynajmuje od osoby fizycznej, a nie ma tytułu własności do żadnego lokalu, to nie może być uwzględniana powierzchnia lokalu wynajmowanego przyjęta przez Społeczną Komisję Mieszkaniową. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma rozbieżności, iż "warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", o których stanowi art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, obejmują faktyczne warunki zamieszkiwania w dacie ubiegania się o umieszczenie na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, w tym zalicza się do nich powierzchnię mieszkalną przypadającą na jedną osobę członków danego gospodarstwa domowego (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 1126/11 z dnia 29 września 2009 r.; wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 160/14, CBOSA). Również uważa się, że okoliczności prawne związane z lokalem (tytuł prawny do zajmowanego lokalu) nie należą do "warunków zamieszkiwania" (vide wyroki z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Wa 2275/12; z dnia 23 października 2014 r., III SA/Gd 664/14; z dnia 19 maja 2015 r., I OSK 255/12, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do powyższego stanowiska. Fakt nieposiadania własnego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu (użytkowanego np. na podstawie umowy najmu, użyczenia) nie oznacza, że rozpoznając wniosek osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, nie bierze się pod uwagę powierzchni faktycznie zajmowanego lokalu jako jednego z warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawców do ich poprawy w rozumieniu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W przypadku skarżącej w sprawie niniejszej, konstatacja organu o braku spełnienia kryteriów uprawniających do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów gminy poprzez przekroczenie powierzchni nie budzi wątpliwości i nie może zostać oceniona jako sprzeczna z prawem. Stąd podstawowy zarzut skargi uznać należało jako bezzasadny. Podobnej ocenie podlega zarzut nieuwzględnienia jej prawa pierwszeństwa poprzez załatwienie poza listą jej wniosku z tego powodu, że posiada prawomocny wyrok sądu orzekający eksmisję. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały poza listą mogą być załatwione wnioski osób posiadających prawomocne orzeczenia sądowe o eksmisji z uprawnieniami do lokalu socjalnego, jak też bez uprawnień. Skarżąca przedstawiła wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie [...] (k. 22 akt adm.), w którym to orzeczeniu rozwodowym nakazano jej, aby opróżniła i wydała K. D. lokal mieszkalny położony w A. przy ul. [...]. Skarżąca nakaz ten już wykonała, skoro wyprowadziła się i, jak sama podaje, od dziesięciu lat wynajmuje mieszkanie. Zatem nie spełnia wymogu powołanej regulacji prawnej. Celem pewnego uprzywilejowania w przydziale mieszkań osób posiadających orzeczenia sądowe o eksmisji jest "pomoc" w wykonaniu wyroku, umożliwienie jego wykonania. Zatem, gdy wyrok faktycznie został wykonany – dobrowolnie lub w trybie postępowania egzekucyjnego – regulacja § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały nie ma zastosowania. Dodać także należy, że możliwość "dodatkowego" przyznania lokali z zasobów mieszkaniowych gminy z powody wyroku eksmisyjnego jest fakultatywna, nie obligatoryjna, bowiem w § 13 ust. 1 uchwały użyto określenia "mogą być załatwione". Reasumując, sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi, ani z urzędu nie stwierdził prawnych wadliwości kontrolowanego aktu, które by go dyskwalifikowały. Przy tym nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej skarżącej wskazać należy, że poza zgodnością z prawem sąd administracyjny nie może brać pod rozwagę żadnych innych okoliczności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.). Z wyżej przytoczonych powodów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.