II SA/Bk 564/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2002 r. znak: [...], wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Wójt Gminy N. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o łącznej powierzchni 37,5389 ha, na działki oznaczone nowymi numerami: od numeru [...] do numeru [...] włącznie. Fundacja "P." W B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie działka nr [...]). Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. uznając, że nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja wskazała, że decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, zaś jej wykonanie wywołało czyn zagrożoną karą, a także zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyli dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 6 i pkt 7 Kpa. W ocenie Fundacji, przy wydawaniu ww. decyzji, Wójt Gminy N. dopuścił się czynu niedozwolonego, gdyż zatwierdził podział nieruchomości ze zmianą klasyfikacji gruntów bez odpowiednich na to dokumentów i przeprowadzonej ekspertyzy gleboznawczej, naruszając tym samym art. 26 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 1 ust. 1-3 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, § 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz inne akty prawne. Fundacja wskazała ponadto, że od 2002 r. - gmina N. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś stan faktyczny przedmiotowego gruntu, zarówno przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości, jak i po jej wydaniu, nie uległ zmianie. Teren ten nigdy nie był hałdą, wysypiskiem, czy też poligonem, a zatem brak było podstaw do oznaczenia go symbolem "Tr". Z uwagi na błędną klasyfikację gruntu - w ciągu 10 lat był pobierany podatek od nieruchomości, w tym przez 2 lata od Fundacji, chociaż faktycznie teren ten w większości obejmował las. W ocenie Fundacji, naliczanie i pobieranie przez Gminę tego podatku było bezprawne i stanowiło przestępstwo. Po dwukrotnym uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (II SA/Bk 776/14 i II SA/Bk 364/15) pierwotnie wydanych decyzji w drugiej instancji, Kolegium – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2014 r. Analizując poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organ stwierdził, że w momencie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału ww. nieruchomości niewątpliwie istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją przepis art. 96 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Wójt Gminy N. był również organem rzeczowo właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Kolegium nie dopatrzyło się ponadto, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo. Żaden fragment zaskarżonego aktu nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z którymkolwiek przepisem prawa. W szczególności, o wadliwości decyzji, skutkującej stwierdzeniem jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, nie przesądza podniesiona przez Fundację okoliczność, iż w projekcie podziału nieruchomości wskazano rodzaj gruntów w obrębie wydzielanej działki nr [...] (tereny różne oznaczone symbolem "Tr") niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 96 ust. 1 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa, na której sporządzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, te warunki spełniała, o czym świadczy adnotacja Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w wersji obowiązującej w dniu podejmowania ocenianej decyzji) - decyzje w sprawach dotyczących gospodarki gruntami/nieruchomościami powinny być podejmowane na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Skoro przedłożony przez wnioskodawcę projekt podziału spełniał warunki określone w tym przepisie, to nawet gdyby jego treść była niezgodna ze stanem rzeczywistym, decyzji zatwierdzającej taki projekt podziału nie można byłoby zarzucić rażącego naruszenia prawa. Taka wada decyzji, będąca skutkiem braku wiedzy organu zatwierdzającego projekt podziału przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (co stanowiło pośrednio potwierdzenie jego zgodności ze stanem wpisanym do ewidencji) o zgodności danych zawartych w ewidencji ze stanem rzeczywistym, mogłaby stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Kolegium nie zgodziło się, że zaskarżona decyzja narusza art. 26 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy § 1 ust. 1-3 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz § 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Żaden ze wskazanych przepisów nie miał bowiem zastosowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a zatem wydając ww. decyzję Wójt Gminy N. nie mógł ich naruszyć. Ponadto, drugie ze wskazanych przez stronę rozporządzeń, w dacie wydania ww. decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jeszcze nie obowiązywało. Kolegium nie stwierdziło też, aby decyzja Wójta Gminy N. była wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, czy też była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja została wydana na wniosek reprezentującej właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego i rozstrzyga o jego prawach. Brak jest zatem również przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 3-5 Kpa. Zdaniem organu, decyzja Wójta Gminy N. nie jest też dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 6 Kpa. W szczególności, o takiej wadzie ww. decyzji nie świadczy okoliczność naliczania i pobierania przez Gminę podatku od nieruchomości, co - zdaniem skarżącej - było bezprawne i stanowiło przestępstwo. Ocena kwestii rodzaju i wysokości wymierzanego podatku, którego przedmiotem była ww. nieruchomość, wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Za chybiony Kolegium uznało również zarzut, że decyzja Wójta Gminy N. zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Brak jest bowiem przepisu prawa, który wskazywałby, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości przedstawiający niezgodny ze stanem rzeczywistym wykaz użytków gruntowych, jest z mocy prawa nieważna. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Fundacja wniosła skargę do tut. Sądu. W ocenie strony skarżącej, decyzja Wójta Gminy N. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, ze zmianą klasyfikacji gruntów w obrębie działki nr [...] z "gruntów leśnych" na "tereny różne" była wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 1, 3 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. U. Nr 5, poz. 21) zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r., § 45 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38. poz. 454), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 297). Skarżąca podniosła, że do zmiany klasyfikacji gruntów, obowiązkowa jest ekspertyza glebowo-klasyfikacyjna oraz decyzja właściwego starosty wprowadzająca zmiany w ewidencji gruntów. Tymczasem, w niniejszym przypadku ani takiej ekspertyzy, ani decyzji starosty o zmianie w ewidencji gruntów nie było. Zdaniem skarżącej, z tego względu, ww. decyzja Wójta Gminy N. rażąco narusza prawo, zaś w części zmiany klasyfikacji gruntów jest nieważna z mocy prawa. Fundacja stwierdziła, że wójt bezprawnie naliczał podatek od nieruchomości. W uzupełnieniu skargi strona podniosła ponadto, że decyzja Wójta Gminy N. rażąco narusza art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, art. 4 pkt 9, art. 92, art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy usunięciu z obrotu prawnego jedynie takich decyzji, które dotknięte są najpoważniejszymi wadami. Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, z tego też względu konieczna jest ścisła interpretacja przesłanek do zastosowania tej instytucji, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy, oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w ww. przepisie. Stąd, celem postępowania uruchomionego w tym trybie nadzwyczajnym jest jedynie weryfikacja, czy decyzja dotknięta jest jedną z tych kwalifikowanych wad, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania "nieważnościowego" jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., konfrontując zarzuty Fundacji stawiane decyzji zatwierdzającej projektu podziału nieruchomości z przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, trafnie nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Prawidłowa jest przede wszystkim ocena Kolegium, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy N. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozumienie kwalifikowanej wady decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa było już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, jak też komentowane w doktrynie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przez proste ich zestawienie ze sobą, a ponadto, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11, LEX nr 1145109). Rażące naruszenie prawa to naruszenie, które "kłuje w oczy", a tym samym jest widoczne na pierwszy rzut oka. Tylko tak rozumiane naruszenie prawa może uzasadniać odstępstwo od zasady trwałości decyzji. Stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność wspomnianego obrotu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. II FSK 534/08, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że decyzja Wójta Gminy N. nie naruszyła rażąco żadnego z wymienionych przez Fundację przepisów prawa. W szczególności nie może być mowy o rażącym naruszeniu przywoływanych w skardze przepisów: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3a, art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; § 1, 3 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów; art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; § 45 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; rozporządzenia z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Przepisy te nie znajdowały zastosowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, zatem nie mogły w ogóle zostać naruszone, nawet w stopniu rażącym, przez organ zatwierdzający taki projekt. W ocenie strony o rażącym naruszeniu prawa świadczyło to, że w projekcie podziału nieruchomości wskazano rodzaj gruntów w obrębie wydzielanej działki nr [...] (tereny różne oznaczone symbolem "Tr") niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dokonując podziału nieruchomości organ ma zatem obowiązek opierać się na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji organ administracji nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz zawsze powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. Zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków odbywają się w innym, odrębnym trybie. Tryb ten Fundacja uruchomiła zresztą i uzyskała żądaną zmianę (vide decyzja Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]). Wskazanie w projekcie podziału nieruchomości niezgodnie ze stanem faktycznym rodzaju gruntów, nie może być zatem rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Trzeba również podkreślić, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w 2002 r.). Warunki te zostały spełnione w sprawie, w której orzekał w dniu [...] października 2002 r. Wójt Gminy N. Istniała zatem podstawa prawna do wydania tej decyzji. Decyzja owa została wydana również przez organ właściwy. Wprawdzie przepis art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się strona, przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie - należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Tym niemniej trzeba zauważyć, że definicja ta ma porządkowy charakter i dotyczy rozumienia wskazanego pojęcia wymienianego wielokrotnie w tej ustawie. Tymczasem przepis art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wprost wskazywał, że decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, nie zaś organ właściwy w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy. Nie mogło być zatem mowy o wystąpieniu przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Zdaniem Sądu nie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 Kpa, przewidująca nieważność decyzji, gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Ze stanowiska Fundacji przedstawianego w toku toczącego postępowania nadzwyczajnego wynika, że istnienie tej wady strona upatruje w okoliczności bezprawnego naliczania i pobierania przez gminę podatku od nieruchomości. Wysokość wymiaru podatku od nieruchomości wynika z odrębnej decyzji wydawanej m.in. na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Kwestionowanie decyzji podatkowej odbywa się w innym trybie i w innym postępowaniu, gdzie podatnik może podnosić wadliwość wymiaru podatkowego. Wyjaśnienia jednak wymaga, że podstawą decyzji podatkowej wymierzającej podatek od nieruchomości z całą pewnością nie była decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Na podstawie takiej decyzji organ podatkowy nie egzekwuje też wymierzonego podatku od nieruchomości. Stąd trudno oceniać, że wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wywołało czyn zagrożony karą w postaci wadliwego wymierzenia podatku. W zaskarżonej decyzji Kolegium przeanalizowało również pozostałe przesłanki nieważności decyzji administracyjnej. Należy w pełni zaakceptować wyniki tej analizy prowadzące do konkluzji, że w sprawie nie wystąpiły wady decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5 i 7 Kpa. Stanowiska organu w tym zakresie strona skutecznie nie podważyła. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, jest zgodne z prawem. Tym samym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).