II SA/Bk 565/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. G. K. (dalej powoływany jako "skarżący") wystąpił do Starosty Powiatu B. o zmianę lasu na użytek rolny w działkach oznaczonych nr [...] o pow. 2,06 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym K., gm. Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż prowadzi gospodarstwo rolne o pow. ok. 15 ha, nastawione na produkcję roślinną i chce powiększyć obszar gruntów rolnych, a nie ma możliwości dokupienia ich, gdyż brak jest ofert sprzedaży. Wskazał również, że na wnioskowanej do zmiany działce przewiduje uprawy łubinu z przeznaczeniem na sprzedaż, załączając dodatkowo kopię wniosku o dopłaty do produkcji rolnej na innych posiadanych przez siebie nieruchomościach oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] stycznia 2021r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, znajdującego się na działkach nr ewid. [...] o pow. 2,06 ha, położonych w obrębie [...] K. Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił Skarżącemu zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na wskazanych we wniosku działkach. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził m.in., że sama chęć powiększenia obszaru gruntów rolnych w gospodarstwie właściciela lasu jest niewątpliwie istotna dla niego, jednakże zmierza jedynie do zwiększenia rozwoju gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie - nie można traktować tej potrzeby jako szczególnie uzasadnionej, na którą ustawodawca wskazuje w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Za niezasadny organ uznał również argument dotyczący braku w chwili obecnej ofert sprzedaży nieruchomości rolnych w okolicy gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, wyjaśniając, że oferty takie mogą się z czasem pojawić. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. podnosząc, iż zachowanie zbiorowisk leśnych nie powinno ograniczać jego możliwości gospodarczych oraz rozwoju gospodarstwa rolnego. Podkreślił, że na wnioskowanych do zmiany przeznaczenia działkach brak jest drzewostanu leśnego. Ponadto organ błędnie zinterpretował pojęcie "interesu społecznego", gdyż w przypadku należących do niego nieruchomości, które pozbawione są roślinności leśnej, nie nastąpi wyłączenie żadnego obszaru biologicznie czynnego. Skarżący zanegował jednocześnie przedstawiony przez organ prymat interesu społecznego kosztem interesu właściciela działki. Powołując się na powyższe argumenty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991r. o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego. Jak zaznaczył, powyższa zasada jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i - zgodnie z wolą ustawodawcy - może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (a nie typowych, codziennych) potrzeb właściciela lasu. Ażeby zatem uzyskać zezwolenie, właściciel lasu powinien wykazać, na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba". Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela dla celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. W ocenie SKO można przyjąć, że również wola wykorzystania użytku leśnego w celu prowadzenia na nim upraw rolnych leży w interesie jego właściciela, jednak nie jest to wystarczające do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Niezbędne jest wykazanie, że taki interes ma zaspakajać szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, a takich potrzeb, w ocenie Kolegium, skarżący nie wykazał w złożonym wniosku. Jak ustalono w toku postępowania skarżący prowadzi w gminie Z. gospodarstwo rolne obejmujące kilkanaście działek o łącznej powierzchni przekraczającej 15 ha, przy czym nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na skraju kompleksu leśnego oraz graniczy z otwartymi terenami użytkowanymi rolniczo. Grunt leśny pozbawiony jest roślinności leśnej i zasiany jest łubinem. W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego SKO przyjęło bezspornie, iż wnioskowana do przekształcenia nieruchomość, stanowiąca własność skarżącego, jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach, czego nie zmienia stwierdzony w toku postępowania brak drzewostanu. O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają bowiem dane z ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie wnioskowana do przekształcenia nieruchomość, pomimo że na dzień orzekania przez organ I instancji pozbawiona była drzewostanu, to w ewidencji gruntów oznaczona jest jako grunt leśny - LsVI. Przejściowy zaś brak roślinności leśnej nie oznacza, że grunt przestaje być lasem, nie stanowi również przesłanki przemawiającej za zmianą lasu na użytek rolny. Na właścicielu lasu nadal spoczywa obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego, co w przypadku pozbawienia lasu drzewostanu może oznaczać konieczność jego odtworzenia. SKO podkreśliło jednocześnie, że organ właściwy nie musi przy tym wykazywać, z jakich powodów użytek leśny ma nadal spełniać funkcje lasu, ani tego, że roślinność leśna ma być na nim przywrócona, o ile przejściowo została z takiego gruntu usunięta. Konkludując Kolegium stwierdziło, że skarżący w toku postępowania nie wykazał "szczególnie uzasadnionych potrzeb", które w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, umożliwiałyby uzyskanie zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Taką okolicznością nie może być na pewno okoliczność, iż skarżący chciałby rolniczo użytkować także należącą do niego nieruchomość stanowiącą grunt leśny, albowiem brak jej nadzwyczajności i wyjątkowości, które wyraźnie odróżniałyby ją od potrzeb typowych. Takim argumentem mogłaby być sytuacja materialna wnioskodawcy, który jedynie dzięki umożliwieniu prowadzenia danej uprawy rolnej zdobyłaby środki niezbędne do zaspokojenia jego potrzeb życiowych i nie mógł ich znaleźć w inny sposób. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Dysponowanie przez skarżącego innymi nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym znacznej powierzchni, daje w sposób oczywisty możliwości prowadzenia działalności rolniczej na tamtych gruntach, a nie na wnioskowanej działce. Skarżący wskazał co prawda, że plony uzyskane z gospodarstwa sprzedaje w celu uzyskania środków na utrzymanie, jednakże nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających niekorzystną sytuację materialne oraz nie uprawdopodobnił, że sytuacja ta mogłaby ulec znacznej poprawie w wyniku zmiany lasu istniejącego na omawianej części nieruchomości na użytek rolny. W ocenie Kolegium za przesłankę przemawiającą za dokonaniem wnioskowanej zmiany nie można również uznać uzyskania przez skarżącego (i załączonej do wniosku) decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny w wymienionych na wstępie działkach. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zgody na zmianę lasu na użytek rolny od wydania ww. decyzji, jako jedyną przesłankę wskazując istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. W tych okolicznościach Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że strona nie wskazała szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Teren objęty wnioskiem stanowi las, więc zarówno zasady powszechnej ochrony lasów oraz trwałości utrzymania lasów (art. 8 ustawy o lasach), jak konieczność ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją powodują w ocenie organu II instancji, że należy przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zdaniem SKO jest to tym bardziej konieczne, że Strona nie wykazała w toku postępowania żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia lasu właśnie na użytek rolny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Skarżący podtrzymując w niej w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo autor skargi podkreślił, że organ I instancji, po otrzymaniu wniosku o zmianę lasu na użytek rolny powinien od razu wezwać skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionej potrzeby podając jednocześnie, co konkretnie organ rozumie jako szczególnie uzasadnioną potrzebę. Tymczasem organ I instancji zażądał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której uzyskanie wiązało się z poniesieniem kosztów, a następnie zaś wydał decyzję odmowną bez uwzględnienia pozytywnej treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącego takie działanie organu I instancji w sposób ewidentny świadczy o złej woli organu. Z tego też względu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2020r., poz. 1463 ze zm.), stanowiący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach formułuje obowiązki właścicieli lasów trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy o lasach podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Rozumienie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wypracowała praktyka sądowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12). Wykładnia językowa zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" wskazuje na "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Jak wyżej bowiem sąd wskazał, z mocy art. 13 ust.1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, odpowiedniej przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Stosownie do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011r. sygn. II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Sąd w sprawie niniejszej w pełni akceptuje wypracowaną na tle stosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach praktykę orzeczniczą, dodatkowo podkreślając, że szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zatem pominąć tego, że u podstaw dążenia skarżącego do przekształcenia na użytek rolny lasu istniejącego na działkach nr [...] na łącznej powierzchni 2,06 ha, legła chęć powiększenia gospodarstwa rolnego i – jak wyjaśnił skarżący na rozprawie – wykorzystania przekształconego gruntu jako pastwiska dla bydła, które dopiero skarżący ma zakupić, bo w chwili obecnej nie prowadzi hodowli bydła. Zatem potrzeba skarżącego ma charakter potencjalny a nie realny. Sąd zauważa w tym miejscu, że we wniosku złożonym do organu skarżący prezentował inne uzasadnienie potrzeby zmiany lasu na użytek rolny twierdząc, że na wnioskowanych do zmiany gruntach przewiduje uprawy łubinu z przeznaczeniem na sprzedaż. Nie można też pominąć tego, że las rosnący na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w obrębie [...] K., bezpośrednio graniczy z większym kompleksem leśnym stanowiąc jego obrzeże, co potwierdzają ustalenia komisji powołanej przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, odnotowane w protokole z oględzin (k. 15 akt administracyjnych), możliwe do zweryfikowania wglądem do ogólnodostępnego gminnego systemu informacji przestrzennej sprzężonego z systemem Geoportal. Stan faktyczny sprawy niniejszej jest zatem odmienny od stanu faktycznego sprawy o sygn. II SA/Bk 325/21, w której przedmiotem kontroli sądu była decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę na użytek rolny lasu rosnącego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w innym miejscu, oddalonym od działek o numerach [...], gdzie las nie stanowi części większego kompleksu leśnego a jest położony w centralnej części działki [...] i jest otoczony ze wszystkich stron gruntami rolnymi skarżącego. Sąd podkreśla przy tym, że wyrok w sprawie II SA/Bk 325/21, uwzględniający skargę G. K., jest nieprawomocny. Zamiar skarżącego zagospodarowania całości działek [...] na cele rolnicze nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany użytku leśnego na użytek rolny. Sam bowiem fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić. Orzekanie o zmianie lasu na użytek rolny następuje w szczególnym reżimie prawnym dowodowym, tj. przy konieczności wykazania wyjątkowych okoliczności. Organ ani sąd nie mogą nad tym przejść do porządku dziennego. Rozżalenie skarżącego, że działaniami organu został narażony na straty finansowe, związane z kosztami postępowania administracyjnego i pozyskaniem materiałów geodezyjnych, nie stanowi argumentu przemawiającego za wystąpieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Samowolne zaś wykarczowanie drzew, naganne z punktu widzenia obowiązków właścicieli lasów podejmowania działań wyłącznie służących zachowaniu w lasach roślinności leśnej, pielęgnowania i ochrony lasów oraz racjonalnego ich użytkowania, nie pozbawiło gruntu charakteru leśnego w świetle przytoczonej wcześniej definicji lasu. O kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntów a nie okoliczność przejściowego pozbawienia gruntu roślinności leśnej, z czym wiąże się ustawowy obowiązek właściciela lasu odnawiania upraw leśnych. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet zwiększania), który powinien być stosowany po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (zob. wyrok w sprawie II OSK 2196/14), przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i chronionych wartości. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.