II SA/Bk 574/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 1.075,00 (słownie: tysiąc siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta B. ustalił Panu J. G. opłatę adiacencką w kwocie 12.246,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., przy ul. Ś. A. B. obr [...], oznaczonej nr geod. [...] i [...], spowodowanego jej podziałem zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. (Nr[...]), z dnia [...] listopada 2008 r. Od niniejszej decyzji J. G. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zarzucając jej naruszenie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Uzasadniając powyższe wyjaśnił, że z treści art. 98a ww. ustawy wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Z powyższego wynika, że prezydent może, ale nie musi nakładać opłaty adiacenckiej np. w drodze ugody ze zobowiązanym do zapłaty. Stwierdził, że wartość działek będących własnością odwołującego wzrosła przede wszystkim poprzez wykonanie do nich w ulicy B. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanału deszczowego oraz poprzez wykonanie przez odwołującego drogi wewnętrznej, którą doprowadzone są media do wszystkich działek powstałych w wyniku podziału. Z ww. sieci wykonanych w ul. B. i przekazanych miastu nieodpłatnie korzysta nie tylko działka o nr geod. [...], ale i wszystkie działki powstałe w wyniku podziału. Koszt wykonanych przez odwołującego sieci przewyższa znacznie naliczone decyzjami opłaty. Niezrozumiałym było więc dla odwołującego, iż Prezydent Miasta potraktował go na równi z osobami, którym miasto wykonuje na swój koszt urządzenia infrastruktury. Zdaniem odwołującego, w przedstawionej sytuacji uzasadnionym było odstąpienie od ustalenia opłaty, stosownie do wyrażonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2009r., (Nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był art. 96 ust. 1, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 98a ust. 1 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z podziałem nieruchomości położonej w B. przy ul. Św. A. B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2522 ha na 7 działek oznaczonych nr od [...] do [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,2522 ha również na 7 działek oznaczonych nr od [...] do [...], w sposób przedstawiony na projekcie, stanowiącym jej integralną część. Organ analizując sprawę, stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt podziału jest zgodny z postanowieniem opiniującym oraz decyzją ustalającą warunki zabudowy między innymi działek nr [...] i [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako teren rolny. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z jej podziału w wysokości, stosownie do przywołanej uchwały Rady Miejskiej w B., 30% różnicy wartości nieruchomości. Analizując przepisy art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy uznał, że opłata nie jest konsekwencją podziału, lecz wzrostu wartości nieruchomości będącej skutkiem tego podziału. Ustalenie opłaty może nastąpić tylko wówczas gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, co w niniejszym przypadku – zdaniem organu było ewidentne. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. Nr 96, poz. 468), SKO wyjaśniło, iż z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że opłata adiacencką jest rodzajem daniny publicznej, a obowiązek wniesienia tej opłaty powstaje, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek zdarzenia prawnego, jakim jest geodezyjny podział nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości określa (szacuje) uprawniony geodeta w operacie szacunkowym. Wskazując na art. 154 ww. ustawy organ podkreślił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z analizy zaś operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie wynika, że wszystkie wymienione wyżej elementy zostały w operacie uwzględnione. Operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami prawa i nie był przez stronę kwestionowany. W odniesieniu do kwestii zwolnienia odwołującego z uiszczania opłaty, organ wskazał, iż przyjęcie przez ustawodawcę zasady, że ochronie podlega jedynie interes " słuszny" powoduje konieczność oceny tego interesu. Chodzi o interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 20.05.1998r., sygn. akt SA/Ka 1744/96, niepublikowany): uznanie interesu za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z własnego przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Domniemywać należy, że budowa urządzeń infrastruktury technicznej, przekazanej później nieodpłatnie Gminie B., podyktowana była szybszym uzyskaniem korzyści z dokonanych podziałów. Uwzględnienie poniesionych nakładów na poczet opłaty byłoby, w chwili obecnej, sprzeczne z art. 98a ustawy. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawo do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Jak wyjaśnił organ I instancji, regulacja powyższa jednoznacznie określa, co można przekazać w rozliczeniu w zamian za obciążenie o charakterze osobistym jakim jest opłata adiacencka ustalana dla właściciela z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanego dokonanym podziałem nieruchomości gruntowej. Przepisy ustawy nie przewidują innych możliwości rozliczenia się z ustalonej opłaty adiacenckiej. Na niniejszą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł J. G. podnosząc zarzuty zbieżne z zawartymi w odwołaniu. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 7, 77 i 8 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podnosząc te same argumenty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Powołując się na uznanie administracyjne w kwestii nakładania opłat adiacenckich, skarżący stwierdził, że wartość działek będących jego własnością wzrosła przede wszystkim poprzez wykonanie przez niego w ulicy B. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanału deszczowego oraz wykonanie drogi wewnętrznej, którą doprowadzone są media do wszystkich działek powstałych w wyniku podziału. Koszt wykonanych przez skarżącego sieci przewyższa znacznie naliczone decyzjami opłaty, dlatego winien on być zwolniony z opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. SKO wskazało ponadto, że w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy rzeczoznawca stwierdził wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem w wielkości 3 procent. Spowodowane to jest kilkoma przyczynami, między innymi tym, że przed podziałem nieruchomość jako całość posiadała zarówno dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, jak i dróg publicznych, w zakresie opisanym w operacie. Przy doborze współczynników korygujących biegły przyjął wpływ uzbrojenia na wartość nieruchomości przed podziałem na poziomie średnim, po podziale - minimalnym. A zatem, to nie dokonane przez skarżącego uzbrojenie terenu, jak twierdzi, miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem Kolegium na skutek podziału wzrosła wartość nieruchomości, co zostało udowodnione w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Zdaniem organu przy rozliczeniach ze stroną nie ma on możliwości uwzględnienia nakładów poniesionych na uzbrojenie terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Z przepisu tego nie wynika, że podział nieruchomości automatycznie powoduje wzrost jej wartości, a tym samym opłata adiacencka jest zawsze konsekwencją dokonanego podziału. Nie wynika z niego również, że jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości, to opłatę tę ustala się wówczas obligatoryjnie. Wynika z niego natomiast, że o ile wzrośnie wartość nieruchomości to może zostać ustalona opłata adiacencka. Wobec takiego brzmienia przepisu należy zatem zgodzić się ze skargą, że słuszny interes strony, tj. właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5.10.2007r. (sygn. I OSK 1425/06 niepubl.), które Sąd orzekający popiera w sprawie niniejszej. Wzrost wartości nieruchomości, w świetle art. 98a ust. 1 w/w ustawy, ma być podyktowany tylko i wyłącznie podziałem nieruchomości, przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja, zatwierdzająca podział działek o nr [...] o pow. 0, 2522 hai nr [...] o pow. 0,2522 ha położonych w B. przy ul. Św. A. B., została wydana [...].11.2008r. i stała się ostateczna dnia 10.12.2008r. Skarżący, na własny koszt dokonał wybudowania wodociągu i kanalizacji sanitarnej i deszczowej w celu zasilenia działek nr [...] i [...], których odbiór nastąpił 28.03.2008r., zaś media te przekazał nieodpłatnie Gminie B. umową z dnia [...].05.2008r. Z zestawienia powyższych dat wynika, że na dzień wydania decyzji podziałowej i jej ostateczności istniała sieć wodociągowa i kanalizacyjna w liniach rozgraniczających ul. B. Jak wynika z treści operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. G. (str. 4,5 i n...) rzeczoznawca uwzględnił, przy wycenie, dostęp działek do urządzeń infrastrukturalnych. Nie można tu uczynić zarzutu rzeczoznawcy, że postąpił nieprawidłowo, skoro w dacie wydania decyzji podziałowej istniała już sieć wodociągowa i kanalizacyjna. Rzeczoznawca dokonał więc wyceny zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo oceniając stan nieruchomości przed – i po podziale. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest jednym z dowodów w sprawie, co oznacza, ze powinna być oceniona przez organ administracji w aspekcie całokształtu materiału dowodowego danej sprawy (art. 7aspekcie całokształtu materiału dowodowego danej sprawy (art.e, co oznacza, ze powinna być oceniona przez organ administracji w5 k.p.a. , art. 80 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że na ustalenie wartości nieruchomości ma wpływ m.in. dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, powodując powiększenie tej wartości, wyrażającej się w wyższej cenie za 1 m 2 nieruchomości. Gdyby skarżący przed wydaniem decyzji podziałowej nie doprowadził na własny koszt sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że wartość nieruchomości – wskutek podziału – kształtowałaby się inaczej niż wynika to z opinii rzeczoznawcy. Artykuł 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji publicznej jest nadto zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a). Oceny czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w "postępowaniu wyjaśniającym", które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Jedną z tych form jest postępowanie dowodowe, które obejmuje m.in. opinie biegłych (art. 75 kpa). W ścisłym znaczeniu przez dowód należy rozumieć środek dowodowy, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów bądź okoliczności, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o faktach i okolicznościach. Powyższe reguły postępowania zostały, zdaniem Sądu, naruszone w tej sprawie. Wydając decyzje, w sprawie niniejszej, organy bazowały tylko na operacie szacunkowym, nie biorąc pod uwagę słusznego interesu skarżącego. Interes skarżącego, jak też dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, wymagało od organu wzięcia pod uwagę dodatkowych okoliczności, jakie prowadziłyby do rzetelnego określenia wysokości opłaty adiacenckiej, ta zaś w świetle art. 98 a ust. 1 ustawy ma odzwierciedlać wzrost wartości nieruchomości powstały tylko wskutek podziału, a nie nakładów poczynionych na nieruchomość przez skarżącego. Faktem jest (co podkreślił organ), że przepis art. 98 a ustawy nie daje wprost możliwości odliczenia wysokości nakładu skarżącego na doprowadzenie sieci od wysokości opłaty adiacenckiej (jest to możliwe tylko w przypadku przekazania prawa własności działki gruntu wydzielonej wskutek podziału – art. 98 a ust. 4 ustawy). Jednakże, obiektywna ocena interesu skarżącego, nie kolidująca z przepisami prawa, może również polegać na miarkowaniu wysokości opłaty adiacenckiej, co wymaga jednakże przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, wymagającego dodatkowych ustaleń. Ustalenia te powinny zmierzać do tego, w jakiej części, na wzrost wartości nieruchomości wyliczonej przez rzeczoznawcę, miały wpływ sieci infrastruktury technicznej pobudowane przez skarżącego. W pierwszej kolejności organ I instancji winien ustalić, jakie sieci infrastruktury technicznej zostały wybudowane na koszt skarżącego. Następnie, winien uzyskać od rzeczoznawcy majątkowego zapewnienie ( w aspekcie sporządzonego operatu szacunkowego), czy przy wycenie nieruchomości brał on pod uwagę dostęp działek nr [...] i [...] do tychże sieci, jaki wpływ na wzrost wartości nieruchomości (przed – i po podziale) miała ta34 infrastruktura techniczna (czy jest możliwe określenie procentowe). Organ winien rozważyć, czy wyjaśnienia powyższych kwestii przez rzeczoznawcę (należy pamiętać o czasookresie aktualności operatu) nie powinny być poprzedzone wyznaczeniem rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 k.p.a. ) z udziałem rzeczoznawcy i skarżącego, który winien złożyć wyjaśnienia w zakresie wybudowanej infrastruktury technicznej i jej zasięgu ( w tym możliwości korzystania z niej nie tylko działek skarżącego, ale innych nie objętych podziałem). Zebrany materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia rzeczoznawcy, będą stanowić dla organu podstawę do rozważenia, czy istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o inną kwotę wzrostu wartości nieruchomości niż wyliczył rzeczoznawca w pierwotnym operacie szacunkowym z miesiąca kwietnia 2009r., w aspekcie słusznego interesu skarżącego. Zważyć przy tym należy, że ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest obligatoryjne w świetle art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skoro tak, to miarkowanie jej wysokości też nie jest wykluczone. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. C) oraz art. 151i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.