II SA/Bk 575/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta W. w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.) przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] maja 2015 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta W. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...][...]. w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta B. Zdaniem organu nadzorczego, przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W § 10 ust. 1 wyznaczyła ona między innymi tereny cmentarzy, zaś w § 10 ust. 8 wyznaczyła pas izolujący teren cmentarny od innych terenów o szerokości 50 m, oznaczony graficznie na rysunku planu, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), wprowadza pewne ograniczenia. Teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§ 1 ust. 1). Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową a wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. 1). Powyższe oznacza, iż lokalizacja cmentarza na określonym obszarze powodować będzie ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich (do 150 m od granic cmentarza). Dodatkowo zdaniem organu, gwarancję realizacji celów i wymogów zawartych w przywołanych wyżej regulacjach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak również wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowią również odpowiednie uregulowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), w tym art. 15 ust. 2 pkt 9, który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W ocenie organu, z przytoczonych wyżej regulacji wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren cmentarza powinien z mocy cyt. wyżej art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 i art. 5 przywołanej wyżej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określać obowiązkowo strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w § 3 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przeprowadzona zaś analiza przedmiotowej uchwały wskazuje, że taka strefa nie została określona. Przyjęte przez Radę granice planu miejscowego uwzględniają obszar cmentarzy oraz jedynie 50 - cio metrową strefę ochrony sanitarnej. Zarówno w tekście jak i załączniku graficznym brak jest odniesienia do obszaru położonego w odległości 50 - 150 m od granic cmentarza. Uwzględnienie w uchwalonym planie strefy sanitarnej cmentarzy o szerokości jedynie 50 m może świadczyć jedynie o tym, że na dzień dzisiejszy teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, jednakże konieczność wprowadzenia ograniczeń w zabudowie tego obszaru dotyczy również przyszłości. Ponadto, zdaniem organu, lokalizacja nowego cmentarza wprowadzi ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania w pasie terenu o szerokości od 50 m do 150 m wzdłuż granicy lokalizowanego cmentarza. Wyłączenie strefy sanitarnej z planu miejscowego oznacza, że właściciele terenów w tej strefie nie będą mogli skorzystać z praw określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyła Gmina W., zarzucając mu naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199 ze zm.) w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz.315) poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż brak określenia w uchwalonym przez Radę Miejską w W. planie miejscowym strefy sanitarnej zlokalizowanych cmentarzy o szerokości 150 m stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że weryfikacja istniejącej infrastruktury technicznej dotyczącej zaopatrzenia w wodę wykazała, że tereny otaczające obszar cmentarzy posiadają sieć wodociągową, a budynki mieszkalne (brak na obszarze zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących żywność oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych) znajdujące się na obszarze strefy od 50 m do 150 m wokół obszaru cmentarzy podłączone są do zbiorczej sieci wodociągowej. To pozwoliło ustanowić strefę w odległości pomniejszonej do 50 m, gdyż jest to zgodne z zapisem art. 3 pkt. 1 cyt. rozporządzenia. Dodatkowo wskazano, że przedmiotowa uchwała, na etapie projektu, została pozytywnie zaopiniowana przez właściwe organy na podstawie art. 17 pkt 6a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przez: P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. (opinia nr [...] z dnia [...].08.2014 r.), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (opinia nr [...] z dnia [...].07.2014 r.) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (opinia znak: [...] z dnia [...].08.2014 r.) Jeśli zaś chodzi o wyłączenie możliwości skorzystania przez właścicieli nieruchomości z roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie dotyczącym terenu w obszarze od 50 m do 150 m od granicy cmentarza, to wskazać należy, iż wynika ono z istnienia zapisów § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, które uniemożliwia skierowanie roszczeń odszkodowawczych gdy ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikają z powyższego przepisu, a nie z powodu braku samego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uregulowania zawartego w art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Na samym początku wskazania wymaga, że zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; dalej: u.s.g.), o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2015 r. została przekazana Wojewodzie P. w dniu [...] czerwca 2015 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] lipca 2015 r. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. W oparciu o przytoczone powyżej zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody P. wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lipca 2015 r., jest nieprawidłowe. Organ ten bowiem stanął na stanowisku, że z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), wynika, że odległość cmentarza od wskazanej w przepisie zabudowy w każdym przypadku musi wynosić 150 m. Tymczasem nawet z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika już, że odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z przepisu tego nie wynikają jakieś inne przesłanki, których spełnienie dawałoby dopiero podstawę do zmniejszenia tej odległości. Powoływanie się w tym względzie przez organ nadzoru na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: u.p.z.p.), jest również nieuzasadnione. Z przepisu tego wynika bowiem, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Organ nadzoru nie wskazuje przy tym, w jaki sposób brak ustalenia strefy 150 m miałby wpłynąć na uniemożliwienie lub istotne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w niej położonych. Skoro wszystkie znajdujące się w tej strefie zabudowania, o których mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia są podłączone do wodociągu (co nie jest kwestionowane), to każdy nowy budynek również będzie musiał być do wodociągu podłączony. Okoliczność ta jednak, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie wpływa na istotne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości lub uniemożliwienie korzystania. Bez wpływu na zgodność z prawem § 10 ust. 8 przedmiotowej uchwały pozostaje również art. 36 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Wskazany § 10 ust. 8 uchwały wprowadził zakaz lokalizacji zabudowań w strefie położonej w odległości 50 m od cmentarzy, co oznacza, że zakaz taki nie obowiązuje na pozostałych obszarach, również na tych, które są położone w strefie pomiędzy 50 i 150 m od cmentarzy. Natomiast niezależnie od tego, czy w planie wprowadzono, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, strefę ochronną w odległości 50 m czy 150 m od cmentarza, to podstawą do odszkodowania jest kwestia realnego obniżenia wartości nieruchomości ze względu na uchwalenie lub zmianę planu miejscowego, a nie ustanowienie określonej strefy ochronnej. Szerokość omawianej strefy związana jest bowiem wyłącznie z czerpaniem wody do picia i potrzeb gospodarczych oraz dostępem terenu do sieci wodociągowej i podłączeniem do niej wszystkich budynków korzystających z wody. Obniżenie wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem lub zmianą planu może wynikać natomiast z wielu innych przesłanek. Zdaniem więc Sądu, z racji przedstawionych powyżej, organ nadzoru niezasadnie przyjął, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p. To samo dotyczy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Ze wskazanego przepisu wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Powyższe oznacza, że w przypadku uchwalania planu miejscowego obejmującego cmentarz, zachodzi potrzeba wyznaczenia w planie strefy ochronnej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11). W stanie faktycznym niniejszej sprawy ograniczenie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia zostało w sposób prawidłowy uwzględnione, gdyż strefa taka została określona. Przywołany przez organ nadzoru wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 564/14 wskazał, że postanowienia planu powinny przybrać takie brzmienie, by w zasięgu 50 m od granicy terenu cmentarza istniał bezwzględny zakaz lokalizacji zabudowy i innych obiektów wskazanych w rozporządzeniu, natomiast w zasięgu od 50 do 150 m od tej granicy miejscowy plan powinien wykluczać taką zabudowę w razie, gdy teren ten nie posiada sieci wodociągowej, do której byłyby podłączone budynki korzystające z wody. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z sytuacją, że w strefie zasięgu od 50 do 150 m od granicy cmentarza znajduje się wodociąg i wszystkie budynki są do niego podłączone, a to wyklucza bezwzględny obowiązek ustanawiania strefy o szerokości 150 m. Rada Miejska w W., zgodnie § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, mogła zatem tę strefę ustanowić ale nie musiała. Określenie jedynie strefy 50 – cio metrowej stanowi, w niniejszym stanie faktycznym, zadośćuczynienie wymogowi wynikającemu z omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 148 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).