II SA/Bk 577/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2025 r. w trybie uroszczonym sprawy ze skargi I. K. i G. K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 lipca 2024 r., Nr 1/B.RUK.452.7.2024 w przedmiocie gospodarowania wodami oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Zarządzeniem pokontrolnym nr 1/B.RUK.452.7.2024 z 26 lipca 2024r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - pełniący funkcję Regionalnego Inspektora Wodnego w Białymstoku, powołując się na przepis art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087), oraz wyniki kontroli gospodarowania wodami w zakresie korzystania z wód i ochrony zasobów wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz utrzymywania wód i urządzeń wodnych (protokół kontroli nr l/B.RUK.452.7.2024 z dnia 11.04.2024 r.) nałożył na I. K. i G. K., następujące zalecenia: 1. doprowadzenia stanu faktycznego do zgodnego z obowiązującym prawem poprzez wystąpienie do Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na piętrzeniu wód cieku [...] na potrzeby sztucznego zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] obręb [...], gm. N. w terminie do dnia 31 października 2024 r.; 2. likwidacji grodzenia cieku [...] na wysokości działki nr geod. [...] obręb [...], gm. N. w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu w terminie do dnia 15 września 2024 r.; 3. pisemnego powiadomienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku o realizacji punktu 1 zarządzenia w terminie do dnia 15 listopada 2024 r.; 4. pisemnego powiadomienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku o realizacji punktu 2 niniejszego zarządzenia w terminie do dnia 30 września 2024 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że przeprowadzona w kwietniu 2024r. u I. i G. K. kontrola gospodarowania wodami wykazała, że na działce o nr geod. [...] (obręb [...], gm. N.) zlokalizowany jest zbiornik wodny o powierzchni ok. 5,8 ha. Ze zgromadzonych informacji wynika, iż przez ww. zbiornik przepływa ciek opisany na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski jako "W.", który jest dopływem rzeki Ł. Ciek powyższy ujęty jest w jednolitych częściach wód powierzchniowych (JCWP) pod nazwą Ł. do Dopływu z jez. K. o kodzie RW700018584371. Z informacji przekazanych w dniu kontroli wynikało, iż zbiornik istniał już w momencie nabycia działki przez podmiot kontrolowany w 1999 r. Natomiast według informacji uzyskanych od pracownika podmiotu kontrolowanego wynikało, iż zbiornik powstał w okresie działania Państwowego Gospodarstwa Rolnego w [...]. W trakcie kontroli ustalono, iż zbiornik używany jest rekreacyjnie w celach wędkarskich. W południowo-wschodniej części zbiornika zlokalizowano przepustozastawkę, która w dniu kontroli była zastawiona kratą i szandorami a przelew następował przez górną krawędź szandorów. W trakcie kontroli podmiot kontrolowany nie okazał pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, tj. z art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy usługi wodne obejmują piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód. Tak więc niezbędne jest doprowadzenie stanu faktycznego do zgodnego z obowiązującym prawem w zakresie piętrzenia wód powierzchniowych w cieku [...] w terminie wskazanym w pkt 1 niniejszego zarządzenia. Dodatkowo w trakcie kontroli gospodarowania wodami stwierdzono grodzenie cieku [...] wykonane z metalowej siatki, zlokalizowane na wysokości działki o nr geod. [...] obręb [...], gm. N. Grodzenie znajdowało się między umocnieniem w poprzek cieku znajdującym się na działce nr geod. [...] obręb [...], gm. N., a przepustem zlokalizowanym na działce nr geod. [...] obręb [...], gm. N.. Zgodnie z art. 232 ust. 1 Prawo wodne "zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar". W związku z powyższym zobowiązano kontrolowany podmiot do usunięcia grodzenia w celu umożliwienia stałego, swobodnego przejścia wzdłuż brzegu rzeki w odległości 1,5 m od linii brzegu w terminie wskazanym w pkt 2 niniejszego zarządzenia. Organ nadmienił, że zarządzenie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów ustawy Prawo Wodne. Zarządzeniem pokontrolnym nie nałożono na kontrolowanego żadnych nowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa oraz posiadanych decyzji i pozwoleń wodnoprawnych. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe zarządzenie pokontrolne wywiedli adresaci zaleceń pokontrolnych – I. i G. K. zarzucając aktowi: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: - art. 7 k.p.a., w związku z art 77§1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 341 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, tj., że ustalenia objęte protokołem kontroli pozwalają na wydanie zaleceń objętych zaskarżonym Zarządzeniem pokontrolnym; - art 341 ust 1 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie Zarządzenia pokontrolnego pomimo tego, że wynik postępowania dowodowego nie dawał podstaw nałożenia na nas objętych nim zaleceń, nie ustalono bowiem w trakcie tego postępowania spełnienia przesłanek wynikających z powołanych w uzasadnieniu Zarządzenia pokontrolnego przepisów prawa materialnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 389 pkt 1 w zw. z art 35 ust 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zalecenia nam wystąpienia o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w postaci piętrzenia wód, podczas gdy w istocie nie ustalono przesłanek zastosowania powyższych przepisów, w tym przede wszystkim tego, czy piętrzenie dotyczy wód powierzchniowych; - art. 232 §1 ustawy Prawo wodne, poprzez zalecenie w Zarządzeniu pokontrolnym likwidacji grodzenia cieku na długości naszej działki w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, podczas gdy po pierwsze - ustalenia kontroli zawarte w protokole kontroli nie dają podstaw do przyjęcia, że takie grodzenie ma miejsce, po drugie zaś - nie wiadomo, czy dla cieku została ustalona linia brzegu, a jeśli tak - jaki jest jej przebieg, a treść Zalecenia pokontrolnego objęta pkt 2 rodzi wątpliwości co sposobu jego wykonania. W związku z tak sformułowanymi zarzutami, skarżący wnieśli o - uchylenie zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego - zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowo- administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - pełniący funkcję Regionalnego Inspektora Wodnego w Białymstoku, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu. Zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Podstawy prawne zarządzenia pokontrolnego Dyrektora RZGW regulują przepisy w art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 1, 2, art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 ustawy. W myśl tego przepisu kontrola gospodarowania wodami obejmuje w szczególności korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2). Zakres zaś uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 ustawy. Zakres ten jest stosunkowo szeroki, gdyż obejmuje, między innymi, uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych. Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 ustawy). Natomiast w myśl art. 341 ust. 1 ustawy na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: -wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; -wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy; -wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony; -nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy. Stosownie do treści art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne organ wykonujący kontrolę może wydać wobec kontrolowanego zarządzenie pokontrolne, w którym określi treść zaleceń oraz termin ich realizacji. Jeżeli taki akt zostanie wydany to podmiot kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 1 ustawy) Zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, to nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 476 i art. 477 ustawy Prawo wodne Skoro więc przepisy ustawy Prawo wodne uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( tak w wyrokach NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08i z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a., bowiem jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Podstawowe dowodowe znaczenie, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma treść protokołu kontroli. Sformułowane zalecenia winny precyzyjnie określać te uchybienia, które znajdują pokrycie w stanie faktycznym opisanym w protokole i w zebranych dowodach, a także w obowiązujących regulacjach. Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone zarządzenie pokontrolne oparte zostało o treść protokołu kontroli nr I/B.RUK.452.7.2024 z 11.04.2024r. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie [...], gm. N. zlokalizowany jest zbiornik wodny o powierzchni ok. 5,8 ha. Ze zgromadzonych przez kontrolujący podmiot informacji wynika, iż przez ów zbiornik przepływa ciek opisany na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski jako "[...]", który jest dopływem rzeki Ł. Ciek ten ujęty jest w jednolitych częściach wód powierzchniowych (JCWP) pod nazwą Ł. do Dopływu z jez. K. o kodzie RW700018584371. Z uzyskanych z urzędu informacji wynikało, iż zbiornik istniał już w momencie nabycia działki przez podmiot kontrolowany w 1999 r. Natomiast według informacji uzyskanych od pracownika podmiotu kontrolowanego wynikało, iż zbiornik powstał w okresie działania Państwowego Gospodarstwa Rolnego w W. W trakcie kontroli ustalono, iż zbiornik używany jest rekreacyjnie w celach wędkarskich. W południowo-wschodniej części zbiornika stwierdzono zlokalizowanie przepusto -zastawki, która w dniu kontroli była zastawiona kratą i szandorami a przelew wody następował przez górną krawędź szandorów. W trakcie kontroli podmiot kontrolowany nie okazał pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Przy takich ustaleniach kontrolerów konieczne było wydanie zaleceń pokontrolnych opisanych zaskarżonym zarządzeniem zarówno co do konieczności uzyskania przez kontrolowany podmiot pozwolenia wodnoprawnego na usługę piętrzenia wód cieku [...] na potrzeby sztucznego zbiornika wodnego, jak też konieczności likwidacji grodzenia cieku [...] w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu. Zgodnie bowiem z art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne, na usługi wodne konieczne jest pozwolenie wodnoprawne a do usług wodnych należy – stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne – piętrzenie, magazynowanie lub retencjowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. "b" ustawy Prawo wodne poprzez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami. Natomiast zgodnie z art. 232 ust. 1 Prawo wodne "zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar". Zarzuty skargi nie prowadzą do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Skarżący nie negowali na bieżąco ustaleń kontrolerów na etapie kontroli a skarżący G. K. deklarował uregulowanie stanu formalno – prawnego korzystania ze zbiornika wodnego na działce nr [...]. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie był kwestionowany. Wbrew twierdzeniom skarżących ciek [...] oraz zbiornik wodny zlokalizowany na działce skarżących należało uznać za wodę płynącą - śródlądową wodę powierzchniową. Jak wynika z twierdzeń organu, rozwiniętych w odpowiedzi na skargę, ciek pod nazwą [...] ujęty jest w jednolitej części wód powierzchniowych rzecznych o nazwie Ł. do Dopływu z jez. K. (Kod JCWP RW700018584371) wprowadzonej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Pregoły (Dz.U. 2023 poz. 207). Natomiast przebieg JCWP ujęty w ww. dokumencie wskazuje, iż ciek [...] przepływa przez działkę stanowiącą własność Skarżącego a tym samym przez zbiornik wodny zlokalizowany na działce stanowiącej własność skarżących. Ww. ciek oraz jego przebieg ujęty był pod nazwą Ł. do Dopływu z jeziora J.(J., kod JCWP RW70002558435) również w obowiązującym wcześniej Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Pregoły (Dz.U. 2016 poz. 1959). Z dołączonych akt założonych dla czynności kontrolnych wynika, ze podmiot kontrolujący dysponował pozyskaną z urzędu już nieobowiązującą decyzją Starosty N. z dnia 27.09.2001 r. znak: G-6224/4/01 udzielającą T. i A. K. oraz Z. i W. D. pozwolenia wodnoprawnego na remont przepusto- zastawki nr 6 stawu nr 3, pobór wody na zalew stawów nr 1 i nr 2 oraz na podtrzymanie zalewu, zrzut wody ze stawów oraz piętrzenie wody S. za pomocą przepusto- zastawki nr 1 celem skierowania wody do stawów i piętrzenie wody w stawach nr 2 i 3 za pomocą mnichów. Przepusto- zastawka nr 6 stawu nr 3 odnosi się do zlokalizowanej oraz opisanej w protokole kontroli przepusto- zastawki na zbiorniku stanowiącym własność skarżących. W operacie wodnoprawnym, załączonym do ww. decyzji, wskazano w pkt 8, iż remont budowli upustowej nr 6 na stawie nr 3 polegać będzie na wykonaniu żelbetowych skrzydeł na wlocie do przepustu upustowego i dłużeniu drogi filtracji poprzez zabicie ścianki szczelnej na budowli upustowej w celu uzyskania większej głębokości piętrzenia. Stwierdzone w trakcie kontroli użycie szandorów na budowli piętrzącej określonej jako przepusto- zastawka oraz wykonana dokumentacja fotograficzna wskazuje, iż ilość wody odpływającej ze zbiornika może być regulowana lub całkowicie zatrzymana przez skarżących, powodując podniesienie wody w zbiorniku. Towarzyszące gromadzeniu się wody podnoszenie jej poziomu określane jest jako piętrzenie. W trakcie kontroli stwierdzono zastawienie urządzenia piętrzącego szandorami, a przelew wód odbywał się górną krawędzią, w związku z czym niewątpliwie miało miejsce piętrzenie wód powierzchniowych. Wbrew twierdzeniu skarżących teren objęty kontrolą został ogrodzony w poprzek cieku a ogrodzenie znajduje się w wodzie a zatem kontrolowana działka został ogrodzona w sposób, który uniemożliwia przejście w odległości 1,5 m od linii brzegu. Skoro nałożone na kontrolowanych obowiązki znajdują podstawę prawną w przepisach ustawy Prawo wodne i ustaleniach faktycznych, skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)