II SA/Bk 584/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie remontu budynku położonego na działce i częściowo na pasie drogowym oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W wyniku rozpoznania wniosku E. P. z dnia [...] września 2013 r. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu budynku położonego na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] (część pasa drogowego) w miejscowości C., Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 38 ustawy o drogach publicznych, nie zezwolił na remont ww. budynku. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek (gospodarczy) usytuowany jest częściowo w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] (działka nr ..) Z. P. – C. gm. K. Lokalizacja budynku na łuku drogi powoduje zwężenie jezdni oraz ogranicza widoczność, a tym samym stwarza zagrożenie dla uczestników w ruchu drogowym. Dodatkowo po przeciwległej stronie zabudowań wnioskodawczyni została zaprojektowana i wybudowana w 2010 r. sieć wodociągowa w pasie drogowym drogi gminnej wraz z usytuowanym w tym miejscu hydrantem przeciwpożarowym. Ponadto stwierdzono, że dotychczasowe usytuowanie budynku uniemożliwia zaprojektowanie i w przyszłości wykonanie na tym odcinku nawierzchni bitumicznej o wymaganych parametrach technicznych. Z decyzją tą nie zgodziła się E. P. i złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wskazując, że zaskarżona decyzja narusza art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czynności takie jak: postawienie krokwi, przymocowanie łat, przykrycie blachodachówką obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w C. należy zakwalifikować jako remont w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji gdy czynności te nie zmierzają do przywrócenia stanu pierwotnego lecz poprzez wymianę starych elementów na nowe składają się na bieżącą konserwację wspomnianego budynku oraz narusza przepis art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na niepodjęciu z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów odwołująca podniosła naruszenie art. 38 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu w sprawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy umiejscowienie budynku w pasie drogowym w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy wyłącza w tej sprawie konieczność uzyskania zgody na wykonanie remontu, gdyby organ uznał, że wyżej wskazane czynności taki remont jednak stanowią oraz poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nie wyrażeniu zgody na remont budynku bez podania przekonywujących oraz zasadnych argumentów dla takiej decyzji, gdyby organ wyższej instancji uznał, że wnioskowane czynności stanowią jednak remont. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przytoczył treść art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. – dalej zwanej: "u.d.p.") podkreślając, iż w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 1 października 1985 r. określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego (np. zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Przy czym art. 38 ust. 2 u.d.p. pozwala na modyfikowanie ich stanu. Czynności te wymagają jednak zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Organ wyjaśnił, że powyższe unormowanie reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i pozwala na pozostanie w pasie drogowym tych obiektów, które dotychczas mogły tam istnieć, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonania zadań zarządu drogi. Mając na względzie powyższe, wskazano, że wnioskodawczyni zgłosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu z eternitu na blachę, w tym wymianę łat na nowe, natomiast do Wójta Gminy K. zwróciła się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu wyżej opisanego budynku. Zgodnie z treścią wniosku przewidywane prace miałyby dotyczyć: postawienia krokwi, przymocowania łat, przykrycia dachu blachodachówką, zaś celem tych prac jest w zamiarze wnioskodawczyni doprowadzenie budynku do stanu pierwotnego. Według wnioskodawczyni obecnie budynek niszczeje, ponieważ nie posiada dachu. Stan budynku organ potwierdził w oparciu o zdjęcia, natomiast wiek (budynek wybudowany w 1920 r.) i usytuowanie budynku w części pasa drogowego organ ustalił na podstawie danych zawartych w rejestrze gruntów wsi C. Powyższe ustalenia w ocenie organu odwoławczego są zgodne z podanymi przez stronę w zgłoszeniu robót budowlanych do PINB, we wniosku do Wójta Gminy K. o wyrażenie zgody na remont budynku, a także w zażaleniu strony na niezałatwienie sprawy w terminie. W tym stanie rzeczy uznano, że organ I instancji trafnie przyjął że wymieniony zakres robót budowlanych odpowiada definicji remontu zawartej w art. 8 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zaś jego przeprowadzenie w konsekwencji wymaga zgody zarządcy drogi - Wójta Gminy K. Organ prawidłowo też skorzystał w konkretnym prztpadku z przysługującego mu prawa do odmowy wyrażenia zgody na remont budynku, szczegółowo uzasadniając je lokalizacją budynku na łuku drogi, która powoduje zwężenie jezdni oraz ogranicza widoczność, a tym samym stwarza zagrożenie dla uczestników w ruchu drogowym oraz wybudowaniem po przeciwległej stronie zabudowań wnioskodawczyni sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi gminnej wraz z usytuowanym w tym miejscu hydrantem przeciwpożarowym. Nadto podniesiono, że dotychczasowe usytuowanie budynku uniemożliwia zaprojektowanie i w przyszłości wykonanie na tym odcinku nawierzchni bitumicznej o wymaganych parametrach technicznych. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem E. P. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając zaskarżanej decyzji naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czynności w postaci postawienia krokwi, przymocowania łat, przykrycia blachodachówką obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w C. należy zakwalifikować jako remont w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji gdy czynności te nie zmierzają do przywrócenia stanu pierwotnego lecz poprzez wymianę starych elementów na nowe składają się na bieżącą konserwację wspomnianego budynku oraz uznaniu, że wyrażenie zgody na remont ma charakter całkowicie uznaniowy, a korzystający z niego organ może oprzeć swe stanowisko na dowolnie przyjętej przez siebie argumentacji, nie uwzględniającej słusznego interesu osoby, która ustawowo zmuszona jest do uzyskania tej zgody, co w efekcie prowadzić może do nadużywania wspomnianego prawa przez Zarządcę w celu realizacji własnych interesów, a także jego błędne zastosowanie, polegające na nie wyrażeniu zgody na przeprowadzenie wnioskowanych prac, w sytuacji gdy budynek wybudowany w 1920 r. znajduje się w takim stanie, który zagraża bezpieczeństwu osób trzecich i wymaga zabezpieczenia, brak wykonania tych prac grozi zawaleniem się budynku i powstaniem niepowetowanej szkody w majątku skarżącej, a podawane przez Zarządcę argumenty nie uzasadniają stanowiska odmownego w zakresie wnioskowanej zgody, - art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie interpretacji art. 38 ust. 2 u.d.p w takim kształcie, który prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, albowiem uznanie przez organ całkowicie dowolnego charakteru decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na remont, prowadzić może do nieuzasadnionego ograniczania prawa własności osób władających nieruchomością w pasie drogowym, w wyniku czego własność ta może ulec naruszeniu lub unicestwieniu, jeżeli na wypadek jej zagrożenia organ odmówi kontroli właścicielskiej nad nią, - art. 61 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez pozbawienie skarżącej możliwości wypełnienia obowiązku polegającego na użytkowaniu posiadanego obiektu zgodnie z przeznaczeniem oraz utrzymaniu go w należytym stanie technicznym i estetycznym w szczególności w zakresie spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego, - art. 142 § 2 kc poprzez jego niezastosowanie, polegające na sprzeciwieniu się użycia przez skarżącą rzeczy w postaci pasa drogowego (rzeczy nieruchomej) należącej do Gminy, mimo zaistnienia niebezpieczeństwa grożącego dobrom majątkowej skarżącej (posiadanie budynku), które mogło zostać odwrócone w przypadku wydania przez Gminę zgody na wykonanie wnioskowanych prac, b) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego, w wyniku oparcia stanowiska o zaliczeniu wnioskowanego zakresu robót jako remontu, wyłącznie w oparciu o dokument w postaci prośby skarżącej na przeprowadzenie prac, pomijając pozostałe dowody zgromadzone w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację w tym zakresie, skarżąca wniosła o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), mające zastosowanie w niniejszej sprawie, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 tej ustawy, działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 ustawy, zarządca drogi. Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są również w obrębie pasa drogowego. Konsekwencję tej ochrony niewątpliwie stanowią przepisy art. 38 ww. ustawy, będące podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z brzmieniem ww. artykułu, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą w nim pozostać w dotychczasowym stanie (ust. 1). Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również jest konieczne uzgodnienie projektu budowlanego (ust. 2). Wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Dodatkowo wspomnieć należy, że przepis ten dotyczy wyłącznie obiektów istniejących w pasie drogowym w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, tj. w dniu 1 października 1985 r. W wyroku NSA z dnia 28.06.2007 r. sygn. akt I OSK 811/06, Sąd potwierdził, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych różnicuje obiekty, które istnieją już w pasie drogowym, od tych które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji są zgodne z wyżej wskazanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. do zarządcy drogi – Wójta Gminy K. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie remontu budynku położonego częściowo na działce mającej status drogi gminnej. Pismo to umotywowane było potrzebą przeprowadzenia prac remontowych związanych z postawieniem krokwi, przymocowaniem łat, przykryciem dachu blachodachówką. Wnioskodawczyni podała, że chce doprowadzić budynek do stanu pierwotnego, gdyż w chwili obecnej nie posiada on dachu. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ zakwalifikował wyżej wymieniony zakres robót jako remont i odmówił wyrażenia zgody na jego przeprowadzenie wskazując, że lokalizacja budynku na łuku drogi powoduje zwężenie jezdni i ogranicza widoczność, a tym samym stwarza zagrożenie dla uczestników w ruchu drogowym. Dodatkowo podkreślono, że po przeciwległej stronie spornego budynku została zaprojektowana i wybudowana sieć wodociągowa w pasie drogowym drogi gminnej, wraz z usytuowanym w tym miejscu hydrantem przeciwpożarowym. Dotychczasowe usytuowanie budynku uniemożliwia zaprojektowanie i w przyszłości wykonanie na tym odcinku nawierzchni bitumicznej o wymaganych parametrach technicznych. W ocenie Sądu podjęta wyżej decyzja odpowiada prawu, wskazana zaś argumentacja organu wbrew twierdzeniom skarżącej znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżąca polemizuje ze stanowiskiem organów obu instancji, że zakres robót planowanych do wykonania nie jest remontem obiektu a jego bieżącą konserwacją i nie wymaga zgody organu na jej przeprowadzenie. W związku z tym zarzutem zauważyć należy, że sama skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśla, że "budynek został wybudowany w 1920 r. i znajduje się w takim stanie, który zagraża bezpieczeństwu osób trzecich i wymaga zabezpieczenia, brak wykonania wskazanych prac grozi zawaleniem się budynku i powstaniem niepowetowanej szkody w majątku skarżącej". Wskazany opis zdaniem Sądu potwierdza ustalenia organów, że zakres wnioskowanych prac przy budynku uzasadniony jego stanem technicznym jest remontem budynku zgodnie z wnioskiem skarżącej a nie jego bieżącą konserwacją. Powyższe ustalenia - jak słusznie podkreśla organ odwoławczy są zbieżne z zakresem robót wskazanych przez skarżącą w zgłoszeniu do nadzoru budowlanego, a także w zażaleniu strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Prawidłowo zatem przyjęły organy obu instancji, że wymieniony zakres robót odpowiada definicji remontu zawartej w art. 8 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zaś jego przeprowadzenie w konsekwencji wymaga zgody zarządcy drogi - Wójta Gminy K. Organ skorzystał z przysługującego mu prawa do odmowy wyrażenia zgody na remont budynku, wskazując że sporny budynek posadowiony częściowo w pasie drogowym stanowi realne zagrożenie dla ruchu drogowego i zgoda na jego remont spowodowałoby utrwalenie tej sytuacji na przyszłość oraz zakłóciłoby wykonywanie zadań zarządcy drogi. Nie można zatem uznać słuszności twierdzenia skarżącej o braku uzasadnienia merytorycznego dla odmowy wyrażenia zgody na remont. Dodatkowo podnieść należy, że ustalenia w niniejszej sprawie dokonano nie tylko w oparciu o pisma skarżącej, ale także na podstawie dołączonych do akt sprawy zdjęć budynku potwierdzających jego stan techniczny, rejestru gruntów wsi C., na podstawie którego ustalono wiek i usytuowanie budynku oraz kserokopii mapy inwentaryzacyjnej sieci wodociągowej. Końcowo odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy za organem odwoławczym, że w omawianym postępowaniu nie wynika dla organów obowiązek ustalenia, jakiego zakresu robót wymaga obiekt. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest natomiast "skorzystanie z rzeczy ruchomej w postaci pasa drogowego" należącego do Gminy w rozumieniu art. 142 § 2 kc, dlatego nie może być mowy o naruszeniu w nim tej normy. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.