II SA/Bk 585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. (dalej: PINB Powiatu Grodzkiego w Ł.) z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], nakładające na Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. obowiązek przedłożenia do [...] lipca 2013 r. do organu ekspertyzy technicznej, która wykaże przyczyny zagrzybień powstałych na ścianach w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w Ł. oraz określi sposób definitywnego ich usunięcia. Postanowienie PWINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na skutek zawiadomienia M. U. o zagrzybieniu występującym na ścianach w jego lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w Ł., PINB Powiatu Grodzkiego w Ł., w dniu [...] kwietnia 2013 r. przeprowadził oględziny ww. lokalu. W wyniku oględzin stwierdzono, że w nadprożach nadokiennych i balkonowych w pokojach znajdujących się od strony wschodniej oraz w kuchni, widoczne są ślady pleśni po zagrzybieniach z miejscowymi złuszczeniami i odpryskami farby. Według oświadczenia A. U., stan taki utrzymuje się od momentu zamieszkania w lokalu w 2004 r., pomimo wielokrotnych prób usuwania pleśni ze ścian. Wskutek powyższego, organ dnia [...] kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zagrzybień na ścianach w ww. lokalu oraz dnia [...] kwietnia 2013 r. przeprowadził ponowne oględziny, które potwierdziły ustalenia z poprzednich oględzin. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], PINB Powiatu Grodzkiego w Ł. nałożył na Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. obowiązek przedłożenia do organu do dnia [...] lipca 2013 r. ekspertyzy technicznej, która wykaże przyczyny zagrzybień powstałych na ścianach w przedmiotowym lokalu oraz określi sposób definitywnego ich usunięcia. Ekspertyza niniejsza winna zostać zaś opracowana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: Prbud), który stanowił podstawę nałożenia na Spółdzielnię przedmiotowego obowiązku. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. wniosła zażalenie na ww. postanowienie wskazując, że ogniska pleśni stwierdzono jedynie w lokalu nr [...] oraz nie stwierdzono, że stan ten oddziałuje na cały obiekt mieszkalny. PINB w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obowiązek został nałożony celem pozyskania materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jak również ze względu na występujące uzasadnione wątpliwości do jakości materiałów budowlanych i stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz sygnalizowane przez mieszkańców lokalu zagrożenie bezpieczeństwa jego użytkowania. Organ wskazał ponownie na art. 81c ust. 2 Prbud, który daje organom nadzoru budowlanego możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz, na podstawie których organ dopiero rozstrzygnie sprawę merytorycznie. Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej, organ odwoławczy stwierdził, że nałożony obowiązek, jako dotyczący także stropu oraz nadproży okien i drzwi, dotyczy części obiektu budowlanego. Skargę na ww. postanowienie wniosła Łomżyńska Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł., zrzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania mających wpływ na jego treść: art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zamieszczenie w osnowie postanowienia terminu wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy w sytuacji braku w tym zakresie podstawy prawnej w art. 63 ust. 3 Prbud, - przepisów prawa materialnego: art. 62 ust. 3 Prbud poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten pozwala na nałożenie na jednego ze współwłaścicieli budynku obowiązku sporządzenia ekspertyzy w sytuacji stwierdzenia zagrzybienia wewnątrz jednego lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB Powiatu Grodzkiego w Ł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości uprzednio wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] maja 2013 r., którym nałożono na Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2013 r. do PINB Powiatu Grodzkiego w Ł. ekspertyzy technicznej, która wykaże przyczyny powstałych zagrzybień na ścianach w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. K. [...] oraz określi sposób definitywnego ich usunięcia. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych orzeczeń stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej: Prbud), a w szczególności przepis art. 81c ust. 2, który stanowi, że organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prbud ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). Natomiast w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, iż z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Omawiany przepis daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 330/13). W tego rodzaju postępowaniu organy winny wskazać także przepisy techniczne co do zgodności z którymi istnieją w ich ocenie wątpliwości, wyjaśnienia także wymaga przez organy nadzoru z jakich przyczyn nie są w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu. Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdzie wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, jej brak organy nadzoru muszą udokumentować w rozstrzygnięciu. Ponieważ nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co do zasady zatem ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust.1pkt 1 lit.c Prbud, do jego podstawowych obowiązków należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno budowlanych z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Przepis art. 81 c ust.2 Prbud, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, omawiany przepis nie może być nadużywany. Oznacza to, iż zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia jej. W przedmiotowej sprawie nałożono na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] lipca 2013 r. ekspertyzy technicznej, która wykaże przyczyny powstałych zagrzybień na ścianach w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. K. [...] oraz określi sposób definitywnego ich usunięcia. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie prawidłowo, zaś wydane postanowienia odpowiadają prawu. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji oględziny przeprowadzał dwukrotnie i za każdym razem stwierdzał zawilgocenie i pleśń w miejscach opisanych w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia te są zresztą zgodne z ustaleniami poczynionymi przez samą stronę skarżącą, która ponadto sama przeprowadziła oględziny w dniu [...] stycznia 2013 r. i na tę okoliczność sporządziła notatkę służbową. Odpowiadając na pismo M. U. – lokatora zajmującego przedmiotowe mieszkanie, skarżąca wskazała, że w jej ocenie w lokalu panuje wilgotność spowodowana brakiem właściwej wentylacji mieszkania. Powołano się przy tym na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Podkreślono, że z przeprowadzonych pomiarów temperatury ścian wewnętrznych wynika, że łączenia nadproży przy oknach i drzwiach balkonowych są miejscami najchłodniejszymi i wynika to z konstrukcji budynku. Dalej wskazano, że skarżąca widzi konieczność ocieplenia ścian zewnętrznych budynku w celu poprawienia izolacyjności lokali mieszkalnych, zaś wniosek lokatora z przedmiotowego mieszkania został ujęty w potrzebach remontowych. Ponadto w aktach znajduje się umowa z dnia 15 maja 2013 r. zawarta pomiędzy Ł. Spółdzielnią Mieszkaniową a P. P. i U. I. "I." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B., której przedmiotem jest wykonanie projektu ocieplenia ścian zewnętrznych oraz modernizacji ścianek lukarn i podsufitki dachów, między innymi w budynku mieszkalnym położonym przy ul. K. [...] w Ł. Zdaniem Sądu, organy wyczerpująco przedstawiły stan faktyczny i wykazały, że na podstawie oględzin, wysłuchania stron oraz pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w przedmiotowym lokalu w nadprożach nadokiennych i balkonowych w pokojach od strony wschodniej oraz kuchni widoczne są ślady pleśni po zagrzybieniach z miejscowymi złuszczeniami i odpryskami farby, a także że stan taki utrzymuje się od wielu lat, tj. od 2004 r., mimo wielokrotnych prób usuwania pleśni ze ścian. Trafnie też przyjęły, że skoro Spółdzielnia przez tak długi okres czasu nie była sobie w stanie z zaistniałym problemem poradzić i sama przyznała, że widzi konieczność ocieplenia ścian zewnętrznych i nawet podjęła w tym kierunku kroki, to zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a także istniejącego stanu technicznego obiektu budowlanego, a sprawa wymaga bardziej wnikliwej oceny technicznej poszczególnych elementów budynku. Trafnie także przyjęto, że zawilgocenie i zagrzybienie dotyczy nie tylko elementów lokalu (ścian wewnętrznych), ale także elementów konstrukcyjnych budynku, co dawało podstawę do zastosowania regulacji z art. 81c ust. 2 Prbud. Sąd powyższe wnioski uznaje za prawidłowe i przyznaje racje organom, że precyzyjne wyjaśnienie przyczyny powstawania zawilgocenia i pleśni wymaga stosownej ekspertyzy, której organ I instancji nie był w stanie sam przeprowadzić. Niezasadne są, w ocenie Sądu, wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Zauważenia bowiem wymaga, że podstawą prawną wydanych orzeczeń jest art. 81c ust. 2 Prbud. Skarżący natomiast powołuje się na naruszenie art. 63 ust. 3 Prbud i art. 62 ust. 3 Prbud. Z art. 63 ust. 3 Prbud wynika, że właściciel budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7, jest obowiązany zapewnić sporządzenie świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, jeżeli: 1) upłynął termin ważności świadectwa charakterystyki energetycznego budynku; 2) w wyniku przebudowy lub remontu budynku, uległa zmianie jego charakterystyka energetyczna. W ocenie skarżącego, organy nie były uprawnione do nałożenia na niego obowiązków w określonym terminie, gdyż art. 63 ust. 3 Prbud takiego terminu nie przewiduje. W ocenie zaś Sądu, po pierwsze wskazany przepis na tym etapie postępowania nie miał zastosowania, natomiast art. 81c ust. 2 Prbud, który był podstawą wydanych orzeczeń stanowi wprost, że organ nakłada obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Naruszeniem przepisu byłoby zatem nałożenie obowiązków bez wyznaczenia określonego terminu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 62 ust. 3 Prbud, który także nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast z art. 81c ust. 2 Prbud wynika, że obowiązki te mogą być nakładane na osoby wymienione w ust.1, czyli na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. To od organu zależy, na kogo taki obowiązek nałoży. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12, w art. 81c ust. 1 Prbud wskazane zostały podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu. Z faktu, że podmioty te zostały wymienione w określonej kolejności nie można jednak wywodzić twierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego ustalając, na który z tych podmiotów ma być nałożony obowiązek, musi brać pod uwagę tę kolejność. Użycie w art. 81c ust. 1 Prbud sformułowania "lub" oznacza, że ustawodawca formułując treść przepisu posłużył się alternatywą nierozłączną, co oznacza, iż dopuszczalny jest wybór między wskazanymi w przepisie i rezygnacja z pozostałych możliwości. Co więcej, użycie przez ustawodawcę sformułowania "lub" oznacza, że organ administracji mógłby nałożyć obowiązek nie tylko na jeden z wymienionych w powyższym przepisie podmiotów, ale także na dwa podmioty, a nawet na wszystkie z nich. Także w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2075/11, sąd ten wyraził pogląd, że przepis art. 81c ust. 2 Prbud ma charakter uznaniowy. Zobowiązanie zarządcy obiektu budowlanego do przedstawienie koncepcji rozwiązań technicznych mieści się w ramach tego uznania administracyjnego. Sąd w niniejszym postępowaniu w pełni podziela argumentację wyłożoną w powyższych orzeczeniach. Zdaniem Sądu, w oparciu o przedstawiony powyżej przez organy stan faktyczny i dokonane rozważania prawne, postępowanie przed organami należy ocenić jako przeprowadzone należycie. Zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.