II SA/Bk 590/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. M. L. – W. w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmawiającą nakazania J. P., jako właścicielowi spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, rozbiórki zabudowy loggii w lokalu mieszkalnym nr 1 budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S., na działce nr [...] oraz przywrócenia do stanu pierwotnego rozebranego fragmentu ściany osłonowej. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 4 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie z wniosku J. P. w sprawie zabudowy loggii w lokalu mieszkalnym nr 1 budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S. na działce o nr geod. [...]. Wnioskodawca domagał się legalizacji wykonanej zabudowy, natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w S., będąca właścicielem i zarządcą budynku, żądała rozebrania dokonanej samowoli budowlanej i przywrócenia stanu pierwotnego. W toku postępowania administracyjnego, z udziałem Prezesa Spółdzielni oraz J. P., w dniu 24.03.2009 r. przeprowadzono oględziny lokalu numer [...] przy ul. [...], w trakcie których stwierdzono, że właściciel lokalu dokonał zabudowy loggii poprzez wykonanie ściany z pustaków siporex 0,24 cm, ocieplonej styropianem grubości 4 cm. W ścianie zamontowano okno drewniane o wymiarach 1,80 x 1,40 m. Zlikwidowano ścianę osłonową a także zlikwidowano istniejące drzwi balkonowe, pozostawiając otwór drzwiowy. J. P. wykonał powyższe prace w 1992 r. Na wykonane prace nie dokonał zgłoszenia ani nie uzyskał pozwolenia na budowę. Postanowieniem z[...].04.2009 r. organ I instancji nałożył na J. P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanej zabudowy loggii i likwidacji ściany osłonowej na okoliczność czy wykonane roboty nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Z konkluzji przedłożonej opinii technicznej L. P. wynika, że wykonane roboty budowlane nie spowodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], odmówił nakazania J. P., jako właścicielowi spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, rozbiórki zabudowy loggii w lokalu mieszkalnym nr [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S., na działce nr geoid. [...] oraz przywrócenia do stanu pierwotnego, rozebranego fragmentu ściany osłonowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zabudowa loggii w lokalu mieszkalnym nr [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S. na działce o nr [...]. [...] została wykonana samowolnie bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże powyższa zabudowa logii została wykonana na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Jednocześnie zabudowa ta nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w S. wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o własności i została skierowana do osoby, która nie jest stroną w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanym przypadku nie występują okoliczności przemawiające za przymusową rozbiórką obiektu, o których mowa w art. Art.37 ust. 1 tej ustawy. Przedmiotowa budowa jest bowiem zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w S. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotem postępowania było żądanie legalizacji dokonanej zabudowy natomiast cytowana sentencja decyzji załatwia sprawę, która nie była przedmiotem żądania wnioskodawcy ani Spółdzielni. Skarżąca nie występowała dotychczas do organów nadzoru budowlanego o nakazanie rozbiórki samowolnej zabudowy, wobec czego rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu I instancji powinno obejmować żądanie osoby zainteresowanej, tj. J. P., na wniosek którego wszczęto postępowanie o legalizację samowoli budowlanej. W wyniku zmiany powierzchni użytkowej lokalu zmienia się łączna powierzchnia użytkowa lokali, co powoduje zmianę udziałów w nieruchomości wspólnej w uchwale Zarządu Spółdzielni o wyodrębnieniu własności lokali w nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie strony skarżącej przy podejmowaniu decyzji nie uwzględniono także faktu, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. jest współwłaścicielem oraz zarządcą przedmiotowej nieruchomości i bez jej zgody zabudowa ani legalizacja zabudowy nie mogą być dokonane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 27 listopada 2009 r. J P. podniósł, że ma niepełnopsrawną żonę i przebudowa była powodowana tym aby ułatwić jej poruszanie się po mieszkaniu (k. 43). Ponadto wiele osób ma zabudowane balkony w tym sam Prezes Spółdzielni i Spółdzielnia nic z tym nie robi (k.71). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga niniejsza nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest to, że zabudowa loggii w lokalu mieszkalnym nr [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w S. została wzniesiona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a także, że została ona wykonana bez wymaganego w dacie jej budowy pozwolenia. W tej sytuacji prawidłowo organy uznały, iż będzie miał zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy i że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 28 poz. 229), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższa regulacja wiąże się ściśle z przepisem art. 40 ustawy, zgodnie z którym, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepisy te dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, a wyjątkiem jest nakaz rozbiórki, który dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przytoczonym wyżej. A zatem - rzeczą organów prowadzących sprawę jest przede wszystkim wykluczenie przesłanek wymienionych w tym przepisie, bowiem zaistnienie którejkolwiek z nich skutkuje orzeczeniem rozbiórki. Zasadą prawa budowlanego z 1974 r. jest legalizacja samowoli budowlanej, dlatego zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę, przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w ustępie 2, należy oceniać wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 379/08, Lex nr 509793). Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę samowoli budowlanej, o których mowa w art. 37 ust 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zabudowa loggii została wykonana na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Niewątpliwie też przedmiotowa zabudowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż "sentencja decyzji załatwia sprawę, która nie była przedmiotem żądania J. P. ani skarżącej Spółdzielni", wskazać należy, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest stan faktyczny oraz odnoszące się do tego stanu przepisy prawa materialnego, które zgodnie z wolą prawodawcy stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że intencją J. P. była legalizacja dokonanej samowoli budowlanej. Składając podanie do organu nadzoru budowlanego J. P. przyznał, że dopuścił się samowoli budowlanej i że chce ten stan zalegalizować. Zatem obowiązkiem organów było ustalenie w pierwszej kolejności czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. Art. 37 ustawy stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki. Konsekwentnie zatem, w przypadku ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia rozbiórki – podstawę do wydania decyzji o braku podstaw rozbiórki. Zatem organy słusznie powołały przepis art. 37 Prawa budowlanego jako podstawę prawną oceny stanu faktycznego, gdyż w pierwszej kolejności należało przesądzić czy dokonana samowola budowlana wymaga rozbiórki czy też nie, a skoro ustalono, że nie wymaga, to sentencja decyzji organu I instancji, na mocy której odmówiono nakazania rozbiórki przedmiotowej zabudowy, nie narusza prawa. Można jedynie poczynić organom zarzut, iż wobec tak sformułowanego wniosku przez J. P. i poczynionych ustaleń faktycznych winny one na podstawie art. 40 ustawy przesądzić kwestię orzeczenia w zakresie obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże to uchybienie, w realiach sprawy, w ocenie Sądu, nie skutkowało naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie kwestionowanej decyzji. Na marginesie można wskazać, że jak wynika z przedłożonej oceny technicznej L. P. wykonanie prac lub przeróbek dostosowawczych nie jest potrzebne, gdyż stan techniczny obiektu nie narusza przepisów prawa. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze podkreślić trzeba, iż organy administracji nie są uprawnione do oceny słuszności zarzutów stron postępowania, jeżeli treść tych zarzutów wykracza poza sferę sprawy administracyjnej. Ocena zasadności tych zarzutów przysługuje organom właściwym do rozstrzygnięcia takich sporów. Być może słuszne są argumenty Skarżącej, że działania zainteresowanego, polegające na zabudowie przedmiotowej loggii bez zgody Spółdzielni, naruszają przepisy ustawy Prawo Spółdzielcze i innych aktów dotyczących spółdzielczości. Jednakże spór w tym zakresie należy do właściwości sądu powszechnego, którego rozstrzygnięcia Skarżąca będzie mogła się domagać w drodze właściwego powództwa. Podkreślić należy, iż obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w wyniku samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 cytowanej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane został zrealizowane na gruncie w całości pozostającym w dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, ocenianej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., nie jest zatem uzyskanie zgody właściciela gruntu lub obiektu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji należało uznać, że zgoda Spółdzielni jako właściciela budynku nie była w przedmiotowym postępowaniu wymagana (wyroki: WSA w Warszawie z 05.07.2007 r. VII SA/Wa 657/07, LEX 500925; WSA w Białymstoku z 03.08.2006r. II SA/Bk 141/06, LEX 260047; NSA z 23.02.1994 r. IV SA 1659/93). Podnieść należy również, iż bez znaczenia, z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, jest podnoszona przez uczestnika okoliczność, że balkony zostały samowolnie zabudowane także przez innych członków Spółdzielni, w tym także przez Prezesa Spółdzielni, i że w odniesieniu do tych samowoli nie są prowadzone postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest samowola budowlana dokonana w lokalu J. P., zatem ewentualne samowolne zabudowanie balkonów w innych lokalach mieszkalnych nie ma znaczenia z punktu widzenia sprawy, tym bardziej że impulsem do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było pismo uczestnika postępowania. Nie można powoływać się na naruszenie zasady równości, gdy to równe traktowanie oznaczałoby równość w bezprawiu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.