II SA/Bk 592/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], którą odmówiono przyznania K. M. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. K. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie na jej rzecz zasiłku okresowego, motywując wniosek trudną sytuacją finansową. Decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], odmówiono przyznania K. M. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji wskazał, że przepis art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013, poz. 182, dalej: u.p.s.) stanowi, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W niniejszej sprawie zaś, dochód wnioskodawczyni jest wyższy niż ustalone kryterium dochodowe. W sprawie także nie zachodzi szczególna sytuacja uzasadniająca przyznanie zasiłku na mocy art. 41 ww. ustawy, albowiem wnioskodawczyni nie wykorzystuje własnych możliwości w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Rozdysponowanie zaś kwotami przeznaczonymi na zasiłki okresowe następuje natomiast stosownie do okoliczności sprawy i posiadanych przez MOPR w B. środków finansowych. W chwili obecnej zaś posiadane środki własne gminy są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłoszonych przez potrzebujących potrzeb i wsparcie nie może zostać przyznane wszystkim wnioskodawcom. W uzasadnieniu organ wskazał także, iż ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, niezdolną całkowicie do pracy z powodu niepełnosprawności. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, w tym [...] ha przeliczeniowych, z którego osiąga dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. W okresie od listopada 2012 r. do kwietnia 2013 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny dochód strony w lutym 2013 r. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Ustalono również, że zainteresowana gruntów rolnych nie użytkuje, gdyż zostały one wydzierżawione na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2009 r., jednak dzierżawca nie wywiązuje się z obowiązku opłacania podatku rolnego. Organ orzekający w I instancji zauważył jednak, że niezależnie od tego, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy nie, umieszczenie gruntów w ewidencji przesądza o konieczności wyliczenia dochodu jako wartość odpowiadającą powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej jego dochodowości. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła K. M.. Samorządowe Kolegium odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy wskazując, że decyzja organu I instancji wydana została prawidłowo. Organ ponadto podkreślił, że dla określenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, sam fakt władania gospodarstwem rolnym przesądza o konieczności ustalenia dochodu z tego gospodarstwa. Zatem dochód odwołującej został wyliczony właściwie. Organ ten ponadto wskazał, że prawidłowo nie pomniejszono kwotu dochodu osiąganego przez skarżącą o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, gdyż odliczeniu podlegają tylko składki wpłacone, zaś skarżąca składek tych nie uiszcza od października 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. M. podkreśliła, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zatem jest osobą niezdolną do pracy. W związku z powyższym nie jest w stanie osiągać dochodu z gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji nie powinien on być wliczany do jej dochodu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., którą odmówiono przyznania K. M. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Podstawę prawną przyznania zasiłku okresowego stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej u.p.s.), zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przysługuje on osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem Sądu, zasadnie organy uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego i tym samym nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku okresowego. Jest ona właścicielem gospodarstwa rolnego. Zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały uregulowane w art. 8 ust. 9 u.p.s., zgodnie z którym dochód stanowi iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w wysokości 250 zł. W wymienionym rozporządzeniu ustalono również kryterium dochodowe, które wynosi obecnie 542 zł. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że przy obliczaniu dochodu skarżącej należy uwzględnić kwotę kryterium dochodowego aktualną na dzień wydawania decyzji, czyli w sprawie niniejszej 542 zł oraz kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego nie z daty orzekania, jak w przypadku kryterium dochodowego, ale z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. w sprawie niniejszej ze stycznia 2013 r. (250 zł). Dla ustalania dochodu obowiązuje bowiem szczególna regulacja art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Prowadziło to do ustalenia, że miesięczny dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego, na dzień wydawania decyzji zaskarżonej, stanowił iloczyn ilości ha przeliczeniowych (3,1195 ha) i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego wskazanej w § 1 pkt 2 "d" rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. i wyniósł [...] zł. Należy przy tym także uwzględnić, że na dochód skarżącej, oprócz dochodu z gospodarstwa rolnego, składała się również kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł, co daje łączny dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli ze stycznia 2013 r. w kwocie [...] zł. Przekroczone zatem zostało kryterium dochodowe wynoszące na dzień rozstrzygania kwotę 542 zł. W ocenie Sądu, prawidłowo nie pomniejszono również, co zarzucono w skardze, kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie, zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s., wyliczony dochód należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jednak, w ocenie Sądu, odliczeniu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 maja 2013 r., II SA/Bk 47/13). Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ dysponował informacją o zadłużeniu skarżącej z tytułu nieopłaconych składek na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne – skarżąca nie opłaca tych składek od listopada 2011 r. Brak było zatem podstaw, by w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pomniejszać dochód strony o kwoty wyliczonych przez KRUS składek z miesiąca lutego 2013 r. Skoro skarżąca nie spłaciła zadłużenia wobec KRUS w całości i nadal zalega ze składkami na ubezpieczenie społeczne, to organ nie miał podstaw (wobec istniejącej nadal zaległości) przyjąć, że skarżąca regularnie opłaca składki, których kwota powinna być jej odliczona od dochodu. Na marginesie jedynie można wskazać, że nawet gdyby odliczyć od dochodu skarżącej kwotę miesięcznych składek ubezpieczeniowych, to nadal przekraczałby on kryterium ustawowe 542 zł obowiązujące w dniu wydawania zaskarżonej decyzji ([...] zł – [...] zł = [...] zł). Należy również podzielić stanowisko organu odnośnie braku wpływu na rozstrzygnięcie sprawy okoliczności wydzierżawiania przez skarżącą gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy zawartej na okres 2009 - 2019. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko NSA zaprezentowane w sprawie I OSK 1327/10 (wyrok z 4 stycznia 2011 r., tak samo w wyroku WSA w Białymstoku z 30 lipca 2013 r., II SA/Bk 350/13), że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Stąd też, mimo że skarżąca nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, fakt posiadania tytułu własności do gospodarstwa rolnego uprawniał do ryczałtowego wyliczenia dochodu. W tych okolicznościach zaakceptować należy stanowisko organu, że skarżącej zasiłek okresowy nie przysługiwał, bowiem nie spełniła ona warunku niskiej dochodowości. Organ dokonał również prawidłowej analizy sytuacji skarżącej pod kątem możliwości przyznania zasiłku okresowego pod warunkiem zwrotu, na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. W myśl tej regulacji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przepis art. 41 pkt 2 u.p.s. nie wymaga spełnienia kryterium dochodowego (może ono być przekroczone), jednak konieczną przesłanką jest zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Kr 401/11) stwierdził, że szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 u.p.s., musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1083/11) wyraził pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela zaprezentowane wyżej poglądy i stwierdza, że istotnie nie zachodzi w tym przypadku tak interpretowany szczególnie uzasadniony przypadek, co trafnie ustaliły organy. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca nie jest zainteresowana poprawą sytuacji materialnej. Świadczy o tym chociażby treść umowy dzierżawy, która została zawarta wyłącznie za "opłacanie podatku rolnego". Nie podejmuje też ona innych działań mogących tę sytuację poprawić, np. nie przenosi rzeczy z wynajmowanego magazynu (za którego korzystanie opłaca czynsz w wysokości [...] zł miesięcznie) do mieszkania i nie obniża w ten sposób ponoszonych wydatków. Również umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza skarżącej zupełnie z rynku pracy. Nawet jeśli nie jest ona w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy w warunkach chronionych (taka możliwość wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), czy korzystać z możliwości wykonywania prac sezonowych. O szczególnie uzasadnionym przypadku z art. 41 u.p.s. można natomiast mówić wówczas, gdy brak jest możliwości poprawy sytuacji strony, która to okoliczność nie występuje w sprawie niniejszej. Od kilku lat skarżąca nie podejmuje żadnych kroków, by swoją sytuację poprawić, ukierunkowując swoje działania wyłącznie na pozyskiwanie wsparcia od państwa (pomoc społeczna, oddłużanie, dodatek mieszkaniowy). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.