II SA/Bk 594/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi M. W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej zasiłku celowego oddala skargę II SA/Bk 594/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z 25 lutego 2010 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie zaległości w czynszu za mieszkanie w wysokości 598, 20 zł z odsetkami 11, 87 zł. W trakcie zainicjowanego powyższym wnioskiem postępowania ustalono, że strona od 25 lutego 2010 r. kontynuuje odbywanie bezwzględnej kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w K., a przewidywany koniec kary przypada na dzień 23 maja 2015 r. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w Zakładzie Karnym M. S. złożył oświadczenie o rezygnacji z wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Powołał art. 13 ustawy z 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej. Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych MOPR w B. umorzono postępowanie w sprawie przyznania M. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych. Wskazano, że 30 kwietnia 2010 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o wycofaniu wniosku oraz że nie stwierdzono przeszkód do jego uwzględnienia. W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S. Wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z nim przez pracownicę Ośrodka Pomocy Społecznej w G. I. został poinformowany o możliwości złożenia prośby o umorzenie zaległości czynszowych i nienaliczanie odsetek oraz pouczony, że pomoc społeczna nie przysługuje osobom pozbawionym wolności. Stwierdził, że wprowadzono go w błąd. W odwołaniu przedstawił swoją sytuację zdrowotną i wskazał, że z uwagi na stan zdrowia i brak ofert pracy w Zakładzie Karnym nie posiada możliwości zarobkowych. Wniósł o udzielenie mu pomocy tak, aby nie stracił prawa do mieszkania. W kolejnym piśmie z 21 czerwca 2010 r. zatytułowanym "Odwołanie" zarzucił naruszenie art. 5 i 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazał na rosnące zadłużenie czynszowe jego lokalu oraz wniósł po raz kolejny o pomoc finansową w pokryciu tego zadłużenia. Wskazał na przesłanki i podstawy prawne przyznawania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przede wszystkim zwrócono uwagę, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek to strona jest dysponentem żądania i do wydania ostatecznej decyzji może je wycofać lub zmienić jego treść. W przedmiotowej sprawie M. S. wycofał się z wcześniejszego oświadczenia z 30 kwietnia 2010 r. o rezygnacji z wniosku o przyznanie pomocy finansowej, co wyeliminowało podstawę umorzenia postępowania i wywołało konieczność jego merytorycznego zakończenia. Kolegium wskazało, że co prawda przepis art. 13 ustawy o pomocy społecznej wyłącza osobę pozbawioną wolności z kręgu uprawnionych do świadczeń, jednak nie zawiera takiego wyłączenia ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Wobec faktu, że nie zostało w sposób niewątpliwy wyjaśnione, czy strona ubiega się o zasiłek celowy, czy dodatek mieszkaniowy (ostatnio wymienione świadczenie wymienione zostało w piśmie precyzującym zarzuty odwołania z 21 czerwca 2010 r.) – organ I instancji powinien tę kwestię w sposób jednoznaczny ustalić. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie żądania może nastąpić w jednym postępowaniu – po skierowaniu wniosku do rozpoznania w trybie ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub w dwóch odrębnych sprawach. Zwrócono uwagę, że oświadczenie o rezygnacji z ubiegania się o pomoc społeczną nie powinno być składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji złożył do sądu administracyjnego M. S. Skarżący powołał rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz wskazał, że ubiegał się o dodatek mieszkaniowy, który nie został mu jednak przyznany decyzją z [...] października 2009 r. z uwagi na istniejące zaległości w zapłacie czynszu. Wskazał, że został poinformowany o możliwości przekazania lokalu Zarządowi Mienia Komunalnego do czasu opuszczenia Zakładu Karnego, co zwolni go z obowiązku ponoszenia opłat czynszowych. Zwrócił uwagę na działalność Funduszu Pomocy Penitencjarnej. Zarzucił naruszenie art. 5 i 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w Zakładzie Karnym w dniu 30 kwietnia 2010 r. został wprowadzony w błąd. Podobnie jak w odwołaniu zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną. Do skargi dołączył wniosek z 24 lutego 2010 r. kierowany do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie zaległości czynszowych oraz wniosek z 30 kwietnia 2010 r. do Zarządu Mienia Komunalnego o umorzenie zaległości w opłatach za lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżona decyzja jest korzystna dla strony, bowiem poleca organowi I instancji dokładne wyjaśnienie intencji skarżącego co do rodzaju pomocy finansowej, o której udzielenie wnosi. Pismem z 15 września 2010 r. skarżący wniósł o rozpatrzenie jego odwołania w kontekście prawa do dodatku mieszkaniowego (k. 16). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że w postępowaniu administracyjnym to strona co do zasady określa treść swojego żądania, natomiast rolą organu administracji jest wyjaśnienie jego charakteru i zakresu (por. wyrok WSA w Łodzi z 06.10.2009 r., II SA/Łd 548/09, Lex nr 573933). Wynika to przede wszystkim z nałożonego na organy obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Ponadto w postępowaniach wszczynanych na wniosek, a do takich należą postępowania o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej, to strona jest dysponentem wniosku i to ona decyduje czy taki wniosek popierać, czy też z niego zrezygnować, przy czym decyzję w tym zakresie może zmienić. Brak wniosku lub jego wycofanie uniemożliwia organowi prowadzenie postępowania. W sprawie niniejszej wniosek skarżącego z 25 lutego 2010 r. (k. 5 akt adm. I instancji) inicjujący postępowanie zawierał prośbę przyznania "pomocy w zapłacie czynszu za mieszkanie", która przez organ I instancji została zakwalifikowana jako wniosek o zasiłek celowy z ustawy z 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Z uwagi na przebywanie wnioskodawcy w zakładzie karnym – poinformowano go o treści art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń z pomocy społecznej nie przysługuje osobie pozbawionej wolności. Jakkolwiek informacja ta była obiektywnie prawdziwa, to jednak w okolicznościach faktycznych sprawy, a zwłaszcza wobec nieprecyzyjnej treści wniosku z 25 marca 2010 r., nie była pełna, gdyż nie została poprzedzona wyjaśnieniem rzeczywistej treści żądania inicjującego postępowanie. Organ I instancji samodzielnie przyjął, że skarżącemu chodzi o zasiłek celowy, mimo że takie sformułowanie w tym żądaniu nie było zawarte oraz mimo że nie tylko zasiłek celowy może spełniać rolę pomocy finansowej związanej z pokryciem kosztów utrzymania mieszkania. W tej sytuacji niewątpliwie informacja o treści art. 13 ustawy o pomocy społecznej oraz brak działań pracownika organu w kierunku wyjaśnienia intencji strony przyczyniły się do wycofania wniosku i w konsekwencji umorzenia postępowania w pierwszej instancji. O tym, że rozstrzygnięcie to było przedwczesne, świadczy treść odwołania, w którym skarżący wycofał się z wcześniejszej rezygnacji z wniosku o przyznanie pomocy oraz wskazał na przewidziane prawem różne formy wsparcia finansowego związane z pokryciem kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego (dodatki mieszkaniowe, świadczenia z Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej). Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zabrakło pogłębionego wyjaśnienia rzeczywistych oczekiwań strony co do formy wnioskowanej pomocy. Rozumowanie organu odwoławczego zasługuje na akceptację. Sformułowana w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej nie ogranicza się bowiem wyłącznie do konieczności wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale i do jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Koresponduje ona z wymogiem pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 Kpa) oraz z zasadą informowania stron o ich sytuacji prawnej i wykorzystania dostępnych możliwości uzyskania pomocy (art. 9 Kpa). Zatem zwłaszcza przy niejednoznacznie określonym żądaniu przyznania świadczeń z pomocy społecznej - organ ma obowiązek doprowadzić do uzyskania możliwie jednoznacznego stanowiska strony, ewentualnie, jeśli jest to niemożliwe, orzec o prawie strony do świadczeń wymienionych czy zasugerowanych we wniosku inicjującym postępowanie. W przedmiotowej sprawie takie działanie było o tyle niezbędne, że nie wszystkie ustawy regulujące kwestie świadczeń z pomocy społecznej wyłączają z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia osoby odbywające karę pozbawienia wolności. Jak słusznie wskazało SKO, wyłączenia tożsamego z art. 13 ustawy o pomocy społecznej, nie zawiera ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), do której uregulowań skarżący nawiązywał w piśmie precyzującym odwołanie. Tym bardziej zatem nie można zaakceptować postępowania organu I instancji, który ograniczył się do pouczenia strony o treści art. 13 ustawy o pomocy społecznej nie wskazując na możliwość ubiegania się o inne świadczenia w sytuacji, gdy treść żądania nie dała się jednoznacznie zakwalifikować. W tych okolicznościach zaistniała konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego, w którym strona, należycie poinformowana o przewidzianych prawem formach wsparcia finansowego z pomocy społecznej, sama zadecyduje, czy domaga się zasiłku celowego, dodatku mieszkaniowego, czy też innego rodzaju pomocy. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia zażądanego przez stronę. Jednocześnie z uwagi na to, że decyzja organu I instancji umarzała postępowanie, a więc orzeczono nią wyłącznie procesowo, a nie merytorycznie – niedopuszczalne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w podanym wyżej zakresie (wyjaśnienia intencji strony) przez organ odwoławczy. Jego zakres przekraczałby bowiem dopuszczalne ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego określone w art. 136 Kpa. Dlatego kwestionowane rozstrzygnięcie należało ocenić jako zgodne z prawem. Na marginesie wskazać należy, że skarżona decyzja SKO jest w istocie korzystna dla strony. Nie przesądza co prawda o prawie do świadczeń, ale też nie przesądza o braku tego prawa, a ponadto umożliwia stronie wyjaśnienie jej rzeczywistych intencji co do rodzaju wnioskowanej formy pomocy. Z tego też względu trudno ocenić jej zgodność z art. 5 i 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co będzie możliwe dopiero w przypadku kontroli przyszłych rozstrzygnięć merytorycznych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.