II SA/Bk 597/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków w przedmiocie wykonania wentylacji oraz przedłożenia oceny stanu technicznego oddala skargę. Decyzją z dn. [...].05.2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dn. [...].04.2013r. stwierdzającą wykonanie przez D. i W. P. obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dn. [...].07.2009r. w przedmiocie wykonania wentylacji garażowej – grawitacyjnej nawiewowo – wywiewnej oraz przedłożenia oceny stanu technicznego prawidłowości wykonywanych robót sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: D. i W. P. uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę garażu, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] przy ul. T. w Ł., po granicy z działką będącą własnością J. O. i jej zmarłego męża o nr [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę w/w obiektu, wydana przez Starostę B. dnia [...].04.2005r., została ostatecznie wyeliminowania z obrotu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany w skrócie: PINB) wszczął postępowanie legalizacyjne w wyniku którego decyzją z dn. [...].09.2006r. nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych w garażu, z zachowaniem pierwotnie zamienionych parametrów obiektu, w szczególności nakazał wykonanie ściany oddzielenia ppoż, jednospadowego dachu ze spadkiem i odprowadzeniem wody na własną działkę. Powyższe czynności zostały wykonane przez inwestorów i PINB decyzją z dn. [...].02.2007r. stwierdził ich wykonanie. Obydwie w/w decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wskutek wielu postępowań administracyjnych i ich kontroli dokonanej przez sądy administracyjne obu instancji. Dnia [...].07.2009r. PINB nałożył na D. i W. P. obowiązki, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, które miały polegać na: wykonywaniu wentylacji w garażu i przedłożeniu oceny stanu technicznego obiektu sporządzoną przez osobę uprawnioną do dnia 30.09.2009r. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. O. Z uwagi na toczące się sprawy, odwołanie zostało rozpatrzone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: PWINB) decyzją z dn. [...].06.2011r. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dn. [...].07.209r. PINB, zmieniając jedynie termin wykonanie obowiązku z daty: 30.09.2009r. na datę: 30.09.2011r. Ta decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W dniu 29.09.2011r. W. P. poinformował PINB o wykonaniu obowiązku oraz przedłożył ocenę stanu technicznego garażu. Decyzją z dn. [...].11.2012r. PINB stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dn. [...].07.2009r. w przedmiocie wykonania wentylacji garażowej i przedłożenia oceny stanu technicznego budynku. Organ II Instancji uchylił tę decyzję, z przyczyn proceduralnych, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja z dn. [...].04.2013r. PINB stwierdził wykonanie przez inwestorów obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dn. [...].07.209r. Przed wydaniem decyzji organ I instancji przeprowadził kontrolę w dn. 18.02.2013r. Stwierdził, że w garażu usytuowanym na działce nr [...] w Ł., państwo P. wykonali wentylację nawiewno-wywiewną, a w dn. 29.09.2011r. przedłożyli wymaganą ocenę stanu technicznego budynku. Odwołanie wniosła J. O., która zarzuciła naruszenie przepisów postepowania (art. 7, 9, 77 k.p.a.) podnosząc, iż ocena stanu technicznego budynku nie była przedmiotem analizy organu I instancji, zwłaszcza spełnienia wymogów prawa budowlanego. Zdaniem odwołującej, organ I instancji nie podał podstawy prawnej decyzji, która też nie została należycie uzasadniona. Naruszono art. 107 § 1 k.p.a. PWINB nie podzielił zarzutów odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem tego postepowania było sprawdzenie, czy inwestorzy wykonali obowiązki nałożone decyzją z [...].07.2009r., która jest ostateczna. Kontrola dokonana przez organ I instancji w dniu 18.02.2013r., w obecności J. O., potwierdziła wykonanie wentylacji w budynku garażu. W protokole z kontroli znalazły się ustalenia dotyczące przedłożonej oceny technicznej. Odwołująca zaznaczyła naruszenie prawa własności jej działki, jednakże organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym nie wymagają przedłożenia, przez inwestora, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Wszelkie sprawy graniczne należą do sfery prawa cywilnego. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, J. O. zarzuciła decyzji PWINB z dn. [...].05.2013r. naruszenie przepisów art. 11 i 107 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 53 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W ocenie Skarżącej, decyzja organu II instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego decyzji. Organ nie przeprowadził ponownego postepowania administracyjnego, nie wyjaśnił postawy prawnej decyzji w kontekście stanu faktycznego, postępując wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszając zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, sąd administracyjny działając w oparciu o treść art. 134 § 1 i 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien objąć kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzję, lecz także decyzję z dnia [...].06.2011r. Nakładając obowiązek przedstawienia oceny technicznej organy zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zamiast prawidłowo powołać art. 81c prawa budowlanego. W wyniku tego doszło, zdaniem Skarżącej, do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że decyzja PWINB z dn. [...].06.2011r. jest ostateczna, zaś J. O. nie wniosła od tej decyzji skargi do sądu, zatem nie ma podstaw obecnie do objęcia tej decyzji kognicją sądu. Prawidłowo zastosowana podstawa prawna z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polegała na tym, że na inwestorów nałożono nie tylko obowiązek przedłożenia oceny technicznej, ale również obowiązek wykonania robót budowlanych. Popierając skargę na rozprawie sądowej w dniu 26.11.2013 r., skarżąca oświadczyła, że nie jest zadowolona z przebiegu granicy pomiędzy jej działką, a działką p. Perkowskich, a sprawa o rozgraniczenie jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Tytułem przypomnienia należy zaznaczyć, że p. D. i W. P. posiadali decyzję o pozwoleniu na budowę garażu wydaną przez Starostę B. z dnia [...].04.2005r. Według tego pozwolenia garaż miał być posadowiony na działce inwestorów o nr geod. [...] po granicy z działką Skarżącej o nr geod. [...]. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z przyczyn proceduralnych, gdyż organ wydający pozwolenie na budowę nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu spadkobierców współwłaściciela działki nr [...] tj. nieżyjącego wówczas męża Skarżącej J. O. Nowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana, gdyż wskutek wieloletnich postępowań administracyjnych i cywilnych, garaż został wybudowany. Postepowanie o pozwoleniu na jego budowę zostało umorzone. Faktycznym sporem w niniejszej sprawie jest spór graniczny, bowiem Skarżąca twierdzi, że garaż został posadowiony, częściowo na jej działce. Taki pogląd Skarżąca wyrażała w poprzednich postępowaniach administracyjnych, a także w sprawie niniejszej. Skoro inwestorzy legitymowali się pozwoleniem na budowę garażu, to wbrew twierdzeniom Skarżącej, jego budowa nie była samowolą budowlaną. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego mają obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dn. 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. nr 243. poz. 1623 ze zm.). W oparciu o w/w przepisy postępowanie zostało wdrożone w sprawie niniejszej. Decyzja z dn. [...].07.2009r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego nakładała na inwestorów, w pierwszej kolejności, obowiązek wykonania wentylacji w budynku garażowym, a w drugiej kolejności przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu. Należy przyznać rację zarzutowi skargi, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zastosowany do legalizacji obiektu już istniejącego (ust. 7) nie dawał organowi podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej obiektu. Istotą tego przepisu jest, bowiem, nakazanie wykonania czynności faktycznych w obiekcie w celu "doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem" (vide: wyroki WSA w Szczecinie z dn. 8.02.2012r. – II SA/Sz 940/11, WSA w Gliwicach z dn. 21.10.2011r. – II SA/Gl 322/11, WSA w Szczecinie z dn. 12.12.2012r. – II SA/Sz 1045/12; uchwała NSA z dn. 10.01.2011 – II OPS 2/10). Jednakże, należy zauważyć, że w decyzji z dn. [...].07.2009r. organ nie ograniczył się tylko do nakazu złożenia opinii technicznej, ale przede wszystkim nałożył na inwestorów konkretne obowiązki faktyczne – wykonanie wentylacji w budynku garażowym. Zatem, punkt pierwszy w/w decyzji spełnił wszelkie wymagania z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, natomiast punkt drugi decyzji był, w ocenie Sądu, zbyteczny. Nałożenie obowiązku przedłożenia opinii technicznej należało wiązać z przepisem art. 81c ust. 2 – Prawa budowlanego, który w niniejszym przypadku nie miał zastosowania. Jeżeli w decyzji legalizacyjnej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dn. 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) organ nałoży na inwestora obowiązek wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, a dodatkowo nakaże przedłożenie opinii technicznej, to tenże dodatkowy obowiązek, który należy uznać za zbyteczny, nie może stanowić o nieprawidłowości decyzji. Powyższe wywody, aczkolwiek dotyczące ostatecznej decyzji z dn. [...].07.2009r., stały się, w ocenie Sądu, konieczne z uwagi na zarzut skargi, sugerujący konieczność zastosowania przez Sąd przepisu art. 134 § 1 w związku z art. 135 ustawy z dn. 30.08.2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270) zwanej p.p.s.a. W świetle w/w przepisów Sąd może, w istocie, orzec o usunięciu naruszenia prawa w stosunku do innych aktów (niż będący przedmiotem skargi), o ile mieszczą się w granicach rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, która stwierdza wykonanie wentylacji w budynku garażu, a więc wykonanie obowiązku wynikającego z wcześniejszej decyzji z dn. [...].07.2009r. Nie istnieje spór co do wykonania wentylacji. Skarżąca brała udział w oględzinach przeprowadzonych przez organ w dniu 18.02.2013r. i nie wniosła zastrzeżeń co do wykonania przez inwestorów obowiązku założenia wentylacji. Natomiast, zarówno w odwołaniu jak i w skardze do WSA przewija się zarzut niedopełnienia przez organy obowiązku przeanalizowania oceny technicznej sporządzonej dn. 20.09.2011r. a przedłożonej przez inwestora w wykonaniu obowiązku z decyzji z dn. [...].07.2009r. Skoro skarżąca twierdzi, że taka ocena techniczna nie powinna być, w ogóle, przedmiotem obowiązku nałożonego na inwestora, a Sąd pogląd ten podzielił, to zarzut staje się bezcelowy. Sąd uważa, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też ostateczna decyzja wcześniejsza (powiązana z zaskarżoną decyzją) tj. z dn. [...].07.2009r. (utrzymana w mocy decyzją PWINB z dn. [...].06.2011 r.) są zgodne z prawem, zaś zarzuty naruszenia przepisu: art. 11, 107 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie zasługiwały na uwzględnienie. Spory graniczne nie należą (jak słusznie zauważył organ II instancji) do sfery postępowania budowlanego. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.