II SA/Bk 604/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. (dalej jako "PINB") nakazał J. J. i A. M. D. wykonać przymusową rozbiórkę drewnianego, parterowego, z użytkowym poddaszem domku letniskowego o wymiarach 8,65 m x 9,45 m wybudowanego w latach 1979 – 1993 na działce nr [...] we wsi M. gm. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Bakałarzewo, zatwierdzonym uchwałą nr XXXI/153/93 Rady Gminy w Bakałarzewie z dnia 22 lipca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. S-kiego nr 23 z dnia 30 lipca 1993 r., poz. 154) działka nr [...] położona jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu, w strefie ochronnej jeziora G. i rzeki R. W strefie tej zabrania się "wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk". Po ustaleniu niewykonania obowiązku rozbiórki, organ nadzoru budowlanego dwukrotnie upominał inwestorów i wzywał do podporządkowania się decyzji rozbiórkowej. Efektem upomnień było złożenie przez J. D. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji rozbiórkowej oraz wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Zostały one rozpoznane negatywnie postanowieniami P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "PWINB") z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. Skarga J. D. od postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie II SA/Bk 662/10. Po ustaleniu w kolejnej kontroli, iż obowiązek rozbiórki nie został wykonany, wystosowano do inwestorów upomnienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawierające wezwanie do wykonania decyzji, a następnie w dniu [...] maja 2015 r. wystawiono dwa tytuły wykonawcze zobowiązując inwestorów do rozbiórki drewnianego, parterowego, z użytkowym poddaszem domku letniskowego o wymiarach 8,65 m x 9,45 m wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości M. gm. B. (tytuły o identycznym nr [...]). Pouczono o prawie i sposobie wniesienia zarzutów oraz o środkach egzekucyjnych możliwych do zastosowania w przypadku niewykonania obowiązku. J. D. złożył zarzuty wobec tytułu wykonawczego. Wskazał, że opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący miejscowości M. gmina B., który "niewątpliwie przekształci grunty rolne miejscowości w tereny pod budowę rekreacyjną". W takiej sytuacji wystawienie tytułu wykonawczego narusza art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wyjaśniono, strona wykazała, że to działania administracji przyczyniły się "do powstania problemu", w związku z czym wnosi o zawieszenie postępowania w sprawie. Wskazano, że inwestorzy zbierają dokumenty celem złożenia wniosku o legalizację wzniesionego domku letniskowego, co umożliwia "stare" prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, PINB nie uwzględnił zarzutów. Organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy, w tym wskazał na wydanie decyzji rozbiórkowej, która – mimo wystosowanych do inwestorów upomnień (ostatniego doręczonego w dniu 9 (powinno być 29) kwietnia 2015 r.) – nie została wykonana. Organ wskazał, że kwestie podniesione w zarzutach m.in. dotyczące przeznaczenia terenu, nie mogą stanowić podstawy wniesienia zarzutu, bowiem nie mieszczą się w katalogu z art. 33 ustawy egzekucyjnej. Wskazano, że dalsze uchylanie się od wykonania decyzji rozbiórkowej będzie podstawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. D. wnosząc o jego uchylenie. Wskazał na zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego zbyt rygorystycznej wykładni przepisu art. 33 ustawy egzekucyjnej, pominięcie przyczynienia się organów administracji do budowy domku letniskowego oraz zagrożenie nieznajdującą oparcia w zasadach ogólnych grzywną w celu przymuszenia. Podkreślił, że zobowiązał się rozebrać domek, gdy na skutek uchwalenia nowego planu nie dojdzie do zmiany charakteru działki na rekreacyjną. Zwrócił uwagę na konieczność indywidualnego podejścia do każdego przypadku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] PWINB utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Organ odwoławczy przypomniał, że wobec inwestorów została wydana ostateczna decyzji rozbiórkowa, następnie kierowano do nich upomnienie, a w dniu [...] maja 2015 r. – wobec niezrealizowania obowiązku rozbiórki – wystawiono tytuły wykonawcze. Obecnie prowadzone postępowanie ma za przedmiot wyłącznie skuteczne wykonanie decyzji rozbiórkowej, zatem podnoszenie zarzutów związanych z legalizacją obiektu jest niecelowe. PWINB wyjaśnił też, że przedmiotem zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wskazane w art. 33 § 1 pkt 1 – 10 ustawy egzekucyjnej. Jedną z takich okoliczności inwestor wskazał (niedoręczenie upomnienia), jednakże okazała się nieprawdziwa, bowiem upomnienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało mu doręczone, jak prawidłowo ocenił to organ I instancji. Wobec niezgłoszenia innych zarzutów odpowiadających treści art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej, nie było podstaw do wydania w I instancji innego postanowienia jak nieuwzględniającego zarzuty. Ustosunkowując się do treści zażalenia organ odwoławczy wywiódł, że niezależnie od tego, jak dawno powstała regulacja prawna, jeśli nadal obowiązuje to nie można odstąpić od jej zastosowania z powołaniem się na zasady ogólne (sprawiedliwości, moralności, słuszności, współżycia społecznego). Nie może też być skuteczny zarzut odwołujący się do podeszłego wieku inwestora. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożył J. D. zarzucając zbytnią formalność i nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że w jego ocenie nie można orzekać rozbiórki w sytuacji, gdy prawdopodobnie w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dojdzie do zmiany charakteru działki na rekreacyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonych rozstrzygnięć, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrolując zaskarżone postanowienia w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów skarżącego przeciwko prowadzeniu egzekucji obowiązków określonych tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Podstawę prawną zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619). Zgodnie z treścią art. 26 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). Jak wynika zaś z art. 29 § 1 ww. ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Reguła określona w tym przepisie jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, bo ten zakres obejmowało już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało ostatecznie zakończone. Strona w tamtym postępowaniu mogła i była uprawniona do podważania zasadności nałożonego na nią obowiązku. Zasada ta wynika z samej istoty postępowania egzekucyjnego, które ma na celu doprowadzenie do realizacji nałożonego obowiązku ostateczną decyzją administracyjną, który nie jest wykonywany dobrowolnie przez zobowiązanego. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ nie może zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej – podjętej w ramach innego postępowania. Zobowiązany, kwestionując prowadzenie obecnego postępowania, może jedynie wnieść zarzuty z przyczyn wyczerpująco wymienionych w art. 33 ustawy. Zgodnie zaś z dyspozycją powołanego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4. błąd co do osoby zobowiązanego, 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (wymogi treści tytułu wykonawczego). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy za organem egzekucyjnym, że obowiązek rozbiórki budowy domku letniskowego istnieje i jest wykonalny. Postępowanie dotyczące drewnianego domku letniskowego o wymiarach 8,65m x 9,45 m, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr geod. [...] w m. M., gm. B., zostało ostatecznie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...]. Wywiedziona przez skarżącego skarga na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki, została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 662/10 (wyrok jest prawomocny). Skarżący wraz z małżonką – A. D., jako właściciel ww. działki jest zatem zobowiązany do rozbiórki przedmiotowej budowy i obowiązku tego, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, dobrowolnie nie wykonał. Powyższy obowiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym a zatem nie może ulec przedawnieniu. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. doręczonym prawidłowo Skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2015 r. Spełnione zostały zatem warunki formalne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu Skarżący nie wykazał natomiast, aby zachodziła jakakolwiek z przesłanek wynikających z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wymaganych do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. W szczególności, jak już wyżej ustalono Skarżącemu skutecznie doręczono upomnienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. - w dniu 29 kwietnia 2015 r., co Skarżący osobiście potwierdził własnoręcznym podpisem (k. 134 akt admin. I instancji). W tym stanie rzeczy wskazywany zarzut naruszenia pkt 7 art. 33 ww. ustawy, tj. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, uznać należy za całkowicie bezzasadny. Podnoszone przez Skarżącego pozostałe kwestie związane ze zmianą przeznaczenia terenu, na którym wybudowano dom letniskowy z gruntu rolnego na działkę pod zabudowę rekreacyjną, w związku z planowanym zakończeniem w tym roku postępowania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy skutecznego wniesienia zarzutów z uwagi na to, że nie mieszczą się one w zamkniętym katalogu podstaw do wniesienia zarzutów wymienionych w art. 33 ww. ustawy. Pozostała zaś część argumentacji Skarżącego stanowi w istocie zarzuty odnoszące się do samej zasadności orzeczonej przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki przedmiotowej budowy. W tym miejscu należy przypomnieć, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mają na celu ochronę uczestników tego postępowania w zakresie jego prawidłowości, nie służą zaś weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Jak już wyżej wskazano, organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ocena dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji (istnienia wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym) oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (art. 15 ustawy). Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Sąd kontrolując niniejsze postępowanie egzekucyjne nie może zatem odnieść się do wskazywanej przez Skarżącego okoliczności związanej z legalizacją obiektu, gdyż nie może ona podważyć zasadności tytułu wykonawczego, wystawionego na podstawie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej budowy. W tym miejscu należy też podkreślić, że postępowanie egzekucyjne nie może służyć legalizacji samowoli budowlanej. Organ egzekucyjny rozstrzygając w formie postanowienia w przedmiocie zarzutów, zgodnie z zasadą ograniczonej kognicji, w postępowaniu egzekucyjnym nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 86/07, Lex nr 309031). Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Konkludując, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.