II SA/Bk 605/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. M. i J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną - oddala skargę.- Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Państwa J. i H. M. od decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. wydanej z upoważnienia Starosty S., umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną nr geod. [...], zajętą pod drogę publiczno – powiatową nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 13 listopada 2007 r. Państwo H. i J. M. zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,0120 ha, położoną w M., gmina M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta S., na podstawie art. 105 § 1 Kpa oraz art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, umorzył postępowanie zainicjowane przedmiotowym wnioskiem jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawowym warunkiem ustalenia takiego odszkodowania jest złożenie wniosku w przewidzianym ustawą terminie. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony po tym terminie, a mianowicie w dniu 19 listopada 2007 r. W konsekwencji z uwagi na brak przepisów prawnych, na podstawie których można byłoby ustalić i wypłacić odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi, postępowanie zainicjowane tym wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołali się Państwo H. i J. M. wnosząc o ustalenie odszkodowania za zajęty pod drogę - grunt. Wojewoda P. po rozpatrzeniu w/w odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżących - decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W dalszej kolejności powołując art. 73 ust.4 cytowanej ustawy, stwierdził, że wniosek o odszkodowanie można było złożyć w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r., po tym zaś terminie roszczenie odszkodowawcze wygasło, albowiem termin ten nie podlega przywróceniu. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony 19 listopada 2007 r., a więc z uchybieniem tego terminu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli Państwo H. i J. M. zarzucając organom administracji nie uregulowanie stanu prawnego zajętej nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r., a tym samym nie uregulowanie sprawy odszkodowania w ustawowym terminie. Podkreślili jednocześnie, że podatek od spornego gruntu w okresie od 1 stycznia 1999r. do chwili obecnej płacił poprzedni właściciel – A. T., a obecnie skarżący. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź zmianę zaskarżanych decyzji oraz ustalenie i zasądzenie odszkodowania za zajętą działkę, zwrot płaconych podatków gruntowych za lata 2006 – 2008, jak również odszkodowania za utracone korzyści z tytułu zajęcia pod drogę powiatową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi uzupełniająco wyjaśnił, że możliwość ustalenia odszkodowania pojawiła się, co prawda dopiero po wydaniu przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności zajętej nieruchomości i żaden przepis nie określał terminu jej wydania, jednak nie ograniczało to prawa do zgłoszenia wniosku bez posiadania takiej decyzji. W takim przypadku postępowanie odszkodowawcze podlegało zawieszeniu. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny zawisłej przed nim sprawy o sygnaturze P 33/07 o stwierdzenie, czy przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 15 września 2009 r. wyroku rozstrzygającego sprawę o sygnaturze P 33/07, tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 22 września 2009 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kompetencji sądu administracyjnego, już na wstępie należało stwierdzić, że żądania skarżących zmiany zaskarżonych decyzji i ustalenia oraz zasądzenia odszkodowania za zajęte grunty oraz zwrotu płaconych podatków gruntowych, nie mogły zostać uwzględnione. Sąd administracyjny nie ma, bowiem uprawnień do podejmowania takich rozstrzygnięć, w razie natomiast stwierdzenia naruszenia prawa może jedynie uchylić zaskarżony akt ewentualnie stwierdzić jego nieważność. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził jednak, aby w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do ust. 1 cyt. przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie takie wypłaca: 1) gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2 cyt. ustawy). W myśl natomiast art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Ustanowienie w analizowanym przepisie terminu do składania wniosków oznacza, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r., I OSK 394/06, Lex nr 348011). Termin wskazany w art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, jak słusznie zauważył organ, jest terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1976 r. (OSN 1977, poz. 186) podkreślił, że przy rozstrzyganiu wątpliwości, czy termin wskazany w przepisie ma charakter prawa procesowego czy materialnego należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Innymi słowy uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2009r., II SA/Łd 271/09, niepubl.). W kontrolowanym postępowaniu wygaśnięcie roszczenia oznacza, że skarżący nie mogą skutecznie dochodzić odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Przechodząc do zarzutów skargi, Sąd nie podziela oceny skarżących, że zaskarżona decyzja jest bezprawna i narusza "święte prawo własności" oraz pozbawia właścicieli prawa do godziwego odszkodowania. Po pierwsze podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał, że prawa konstytucyjnie chronione - w tym prawo własności - nie mają charakteru absolutnego (wyroki TK: z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, OTK 1991 r., poz. 4, z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 78 oraz z dnia 3 lipca 2001 r., K 3/01, OTK ZU 2001, nr 5, poz. 125). Dopuszczalne jest, zatem ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Po drugie zgodność z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy (stanowiącego podstawę prawną decyzji organów obu instancji) była już przedmiotem kontroli Trybunał Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66), orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podkreślił, że oceniając zgodność z Konstytucją tego przepisu należy mieć na względzie szczególny charakter uwłaszczenia przewidzianego w art. 73 ustawy wprowadzającej, a mianowicie to, że "kwestionowana regulacja jest aktem jednorazowym, którego działanie zostało ograniczone w czasie (nie będzie więc obowiązywać w przyszłości)". Dalej stwierdził, że wprawdzie utworzony w art. 73 ust. 4 ustawy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w tym "odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności, a dniem ustalenia wysokości odszkodowania" powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania, "rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne". Końcowo Trybunał zaznaczył, że art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro, zatem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Zgłoszenie, zatem w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy - okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił, bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Z tych względów, zdaniem Trybunału "kryterium czasowe ograniczające możliwość zgłaszania wniosków odszkodowawczych, jednakowe dla wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, jest racjonalne i odpowiada wymogom wynikającym z zasady równości". Także w wyroku z dnia 15 września 2009r. (sygn. P 33/07) stwierdzającym zgodność art. 73 ust.4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał podkreślił, że przepis ten nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia, a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Jakkolwiek decyzja wojewody precyzuje szczegółowo przedmiot wywłaszczenia, to jednak okoliczność ta nie przesądza, zdaniem Trybunału, że jej wydanie stanowiło warunek złożenia wniosku o odszkodowanie. Skoro nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to również od tego dnia powstało prawo do żądania odszkodowania. Natomiast potwierdzenie wywłaszczenia w drodze decyzji wojewody ma charakter dowodowy. Na tej podstawie Trybunał przyjął, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów oraz cytowane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż wskazany wyżej przepis nie pozbawił właścicieli wywłaszczonych nieruchomości (w tym skarżących) prawa do dochodzenia rekompensaty za nie. Skarżący nie złożyli jednak - w terminie przez ten przepis określonym - wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z tego względu Starosta S. prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, jako bezprzedmiotowego, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Jak wynika, bowiem z akt administracyjnych Państwo H. i J. M. złożyli wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną gruntu dopiero w dniu 19 listopada 2007 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy. Skutkiem uchybienia tego terminu jest wygaśnięcie przysługującego skarżącym roszczenia o przyznanie odszkodowania. Termin materialnoprawny przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., od którego zachowania zależała możliwość dochodzenia przez skarżących prawa do odszkodowania, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, nie podlega przedłużeniu ani przywróceniu, a wraz z jego upływem roszczenie to wygasło. Powyższego nie mogła zmienić decyzja z dnia 6 listopada 2007 r., którą Wojewoda P. orzekł, że z dniem 1 stycznia 1999r. działka nr [...] o pow. 0,0120 ha stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. T. stała się z mocy prawa własnością Powiatu S. Decyzja ta, jak wyżej wyjaśniono, ma charakter deklaratoryjny i nie mogła mieć wpływu na wynikający z ustawy termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. W konsekwencji postępowanie o wypłatę odszkodowania stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdyż brak było podstaw do podjęcia merytorycznej decyzji, albowiem roszczenie to wygasło (tak NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. I OSK 1933/07). Dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie mają również znaczenia zarzuty skarżących, że za przejętą działkę w okresie od 1 stycznia 1999r. do chwili obecnej płacili należny podatek rolny. Kwestia obciążeń publicznoprawnych ponoszonych przez stronę za przejętą działkę nie stanowiła przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie i dlatego nie może być oceniana przez Sąd w tym postępowaniu. Skarżącym może, co najwyżej przysługiwać uprawnienie do zwrotu nienależnie zapłaconego podatku rolnego w trybie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.