II SA/Bk 605/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na dokończenie budowy oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] marca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonywania ogrodzenia, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w G. przy ul. [...], będącej własnością B. K. W dniu [...] marca 2018 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny i ustalił, że do dnia oględzin wykonano mur fundamentowy ogrodzenia o grubości 20-24 cm i wysokości 80-100 cm o łącznej długości 43,40 m (18,90 m od strony działki sąsiedniej oznaczonej nr geod. [...] oraz 24,50 m od strony ul. [...]). Nadto do strony ul. [...] została zainstalowana brama wjazdowa przesuwna konstrukcji stalowej o długości ok. 6,20 m. Na fundamencie zostały zainstalowane słupki stalowe o rozstawie ok. 2,50 m w ilości 19 sztuk. Inwestor w trakcie oględzin oświadczył, że budowę ogrodzenia rozpoczął w październiku 2017 r. i jeszcze jej nie zakończył. Organ nadzoru budowlanego po uzyskaniu informacji od P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B., że przedmiotowa działka położna jest w części miasta wpisanej do rejestru zabytków stwierdził, że inwestor przez rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych zobowiązany był dokonać zgłoszenia wraz z dołączonym pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jako, że takie zgłoszenie nie zostało złożone stwierdzono, że roboty budowlane przy rozpoczętej budowie ogrodzenia wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej i wdrożono postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 123 K.pa. oraz art. 49b ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego ogrodzenia oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia: projektu zagospodarowania działki; zaświadczenia Burmistrza G. o zgodności lokalizacji ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; inwentaryzacji technicznej budowlanej z potwierdzeniem prawidłowości wykonania obiektu zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przedłożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 23 K.p.a. oraz art. 49b ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, udzielił zezwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu podano, że przedłożona dokumentacja jest kompletna oraz że inwestor posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Organ wywiódł, że wykonanie ogrodzenia co do zasady nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy), jednakże mając na uwadze, że roboty budowlane w sprawie niniejszej prowadzone są na terenie objętym ochroną konserwatorską należało uwzględnić zapis ustawy dotyczący stref konserwatorskich zawarty w art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy. Podano, że działka o nr geod. [...] położona jest na terenie miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków (decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r.) jako układ przestrzenny, co zgodnie z art. 29.ust. 4 pkt 2 w nawiązaniu do art. 30 ust. 1 ustawy obliguje inwestora do uzyskania decyzji konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na tym terenie jak również dokonania zgłoszenia. Wskazano, że prowadząc postępowanie w trybie art. 49b ustawy organ w pierwszej kolejności wydaje postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów a następnie w razie pozytywnego ich zweryfikowania ustala opłatę legalizacyjną. Mając na uwadze zapis art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy stwierdzono, że wykonanie ogrodzenia nie podlega opłacie legalizacyjnej. W konsekwencji wydano postanowienie udzielające zezwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego ogrodzenia. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożyła I. C. – właścicielka sąsiedniej działki nr [...] i zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 ustawy oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez nakazanie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ogrodzenia oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazania usunięcia powstałej z naruszeniem prawa budowli w całości lub w tej części, która zdaniem skarżącej narusza § 271 ust. 8 rozporządzenia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca podała, że ogrodzenie znajduje się bezpośrednio przy ścianie z oknami należącego do niej budynku mieszkalnego. Budynek ten położony na działce nr [...] został zlokalizowany po granicy z działką na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja, z otworami okiennymi zgodnie z prawem na podstawie stosownego dokumentu wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w B. Wydział Budownictw nr [...]. Zdaniem skarżącej kwestionowane postanowienie narusza art. 7 K.p.a. Podniesiono, że przepis ten nie różnicuje interesów obywateli, co oznacza że interes inwestora nie powinien być lepiej chroniony niż interes właściciela nieruchomości sąsiedniej. Organ powinien dokonać szerszych ustaleń merytorycznych a nie tylko powtórzyć niezweryfikowane wyniki analiz "osób uprawnionych" (opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych). Zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę § 271 ust. 8 i § 13 rozporządzenia a nadto nie uwzględnił treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 9 ustawy. Końcowo podano, że wielkość ogrodzenia pozwala przypuszczać, iż w okresie jesienno-zimowym przy niskim położeniu słońca nieruchomość gruntowa i budynkowa skarżącej może być pozbawiona światła słonecznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2018 r. uczestnik postępowania – B. K. wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że to właśnie budynek skarżącej nie spełnia norm bezpieczeństwa pożarowego i jego usytuowanie utrudnia mu korzystanie z własnej nieruchomości. Wskazał, że skarżąca w 2014 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudowała budynek, tj. zmieniła więźbę dachową, zmieniła kształt dachu wydłużając jego okap w taki sposób, że wchodzi on na jego nieruchomość i prowadzi do zalewania działki, jak również wybiła w dachu otwory okienne. Skarżąca wykonując te roboty budowane nie wykonała ściany oddzielenia przeciwpożarowego (murku ognioodpornego). Ponadto bez wymaganego zgłoszenia zmieniła sposób użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Powyższe okoliczności są przedmiotem prowadzonego przez PINB w M. postępowania. Zdaniem uczestnika postępowania skarżąca kwestionując przedmiotowe postanowienie zachowuje się sprzecznie z zasadami współżycia społecznego, ponieważ to na niej jako właścicielu budynku spoczywają obowiązki zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego - § 272 ust. 3 rozporządzenia. Zarzuty skargi wskazują, że skarżąca chce bezpodstawnie przerzucić na niego ciążące na niej obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., wydane na podstawie art. 49b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) udzielające inwestorowi – B. K. zezwolenia na dokończenie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w G. przy ul. [...]. W pierwszej kolejności w przypadku tego postanowienia należy wypowiedzieć się w kwestii dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 12 września 2007 r., II OSK 1009/07, że postanowienie w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 46b ust. 6 ustawy, rozstrzyga sprawę co do jej istoty i w związku z tym przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – orzeczenie pub. ONSAiWSA 2008/6/92. Przechodząc do merytorycznej oceny postanowienia stwierdzić należy, że w sprawie bezsporną okolicznością jest to, iż roboty budowlane przy rozpoczętej budowie ogrodzenia wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej. Jako, że inwestycja jest realizowana na działce położnej w części miasta wpisanej do rejestru zabytków inwestor przez rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych zobowiązany był dokonać zgłoszenia, co wynika z treści art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgłoszenia takiego nie dokonano co przyznał sam inwestor w trakcie przeprowadzonych oględzin. Kwestią sporną pozostaje natomiast tryb zastosowanego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem skarżącej w sprawie powinien być zastosowany tryb z art. 50 ustawy, natomiast organy zastosowały tryb z art. 49b ustawy. W ocenie Sadu stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem urządzenia budowlanego - należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Takie stanowisko, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi już na działce zabudowaniami jest wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanym także przez skład orzekający w niniejszej sprawie (vide: wyroki NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1463/16; z 22 stycznia 2014 r., II OSK 1929/12; z 11 lipca 2013 r., II OSK 623/12; z 7 grudnia 2011 r., II OSK 1792/10, pub. CBOSA). Realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej. W tej ostatniej sytuacji powstaje bowiem obiekt, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Owe rozróżnienie ma znaczenie z punktu widzenia wdrożenia odpowiedniej procedury przewidzianej przepisami ustawy - Prawo budowlane, a mianowicie: procedury z art. 49b ustawy - w odniesieniu do ogrodzenia jako obiektu, albo w art. 50 i art. 51 ustawy - w odniesieniu do ogrodzenia jako urządzenia technicznego. Urządzenie techniczne nie jest bowiem objęte zakresem przedmiotowym art. 49b ustawy. Zakresem przedmiotowym hipotezy art. 49 ust. 1 ustawy są objęte obiekty budowlane lub ich części. Przenosząc przedstawione wyżej uwarunkowania prawne na stan faktyczny zaistniały w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest na działce niezabudowanej a zatem ma charakter obiektu budowlanego, co uzasadniało zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art. 49b ustawy. Z uwagi natomiast na to, że przedmiotowe prace nie zostały jeszcze zakończone, zasadne było zastosowanie art. 49b ust. 6 ustawy. W świetle powyższego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy należy uznać za bezzasadny, albowiem ten tryb postępowania nie miał w sprawie niniejszej zastosowania. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli wszakże budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 ustawy). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś art. 49b ust. 6 ustawy, właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zasadnie organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi zezwolenia na dokończenie przedmiotowego ogrodzenia. Z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika bowiem, że inwestycja jest zgodna z obwiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzacja techniczna budowlana potwierdziła prawidłowość wykonania ogrodzenia zgodnie z warunkami technicznymi, inwestor uzyskał pozwolenie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. na wykonanie przedmiotowej inwestycji oraz przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie przy tym organ przyjął, że wykonanie ogrodzenia nie podlega opłacie legalizacyjnej. Powyższy wniosek można wyprowadzić z treści art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy. Legalności kwestionowanego postanowienia nie podważają zarzuty skargi dotyczącego tego, że nie uwzględniono interesu skarżącej. Wskazywane w skardze jak i w trakcie prowadzonego postępowania przepisy, które zdaniem skarżącej, powinny być uwzględnione a zostały pominięte dowodzą, że upatruje ona naruszenia swojego interesu przez stworzenie dla jej nieruchomości zagrożenia pożarowego jak i przesłonienia jej budynku mieszkalnego (§ 13, § 271 ust. 8, § 207 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego, zobowiązując inwestora do przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, działał w interesie skarżącej. Podnieść bowiem należy, że to skarżąca zlokalizowała po granicy z działką inwestora budynek mieszkalny zwrócony ścianą z oknami w stronę tej granicy. Abstrahując już od legalności takiej inwestycji podać należy, że zgodnie z treścią § 272 ust. 3 rozporządzenia to właśnie budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Oznacza to, że to sama skarżąca powinna zabezpieczyć swój budynek przez ewentualnym zagrożeniem pożarowym. Nadto podnieść należy, że z przedłożonej opinii wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi utrudnienia w ewentualnej ewakuacji osób z budynku stanowiącego własność skarżącej, albowiem budynek ten nie posiada wyjść ewakuacyjnych od strony działki inwestora. W świetle powyższego stwierdzić należy, ze ogrodzenie nie stwarza zagrożenia pożarowego dla budynku mieszkalnego skarżącej. Słusznie również organ przyjął, że wysokość ogrodzenia jak również forma jego wykonania nie będą przesłaniały budynku mieszkalnego skarżącej. Wysokość cokołu ogrodzenia wynosi 90 cm i jest niższa niż wysokość parapetu okna (118 cm). Co prawda wysokość całego ogrodzenia wynosząca 130 cm będzie pokrywała się z oknem na przestrzeni 12 cm. Niemniej jednak wykonanie ogrodzenia z elementów ażurowych z drutu o średnicy 2,2 mm i oczkach 35/35 mm, w ocenie Sadu, nie spowoduje efektu przesłaniania oraz nie ograniczy nasłonecznienia budynku skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.