II SA/Bk 607/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną - oddala skargę.- Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pana M. K. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2008 r., umarzającej postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka o nr [...] o powierzchni 0,0013 ha, zajętą pod drogę publiczno – gminną ul. R. w B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2008 r. Pan M. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka o nr [...] o pow. 0,0013 ha, zajętą pod drogę publiczno- gminną ul. R. w B. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie zainicjowane przedmiotowym wnioskiem jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie, o którym mowa w ust.1 i 2 cytowanego przepisu, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W przedmiotowej sprawie wniosek Pana M. K. wpłynął do organu w dniu 7 stycznia 2008 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. Tym samym postępowanie zainicjowane tym wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w/w ustawa określając pięcioletni termin na składanie wniosków o odszkodowanie, nie nałożyła na organy obowiązku informowania właścicieli nieruchomości o obowiązujących przepisach. Niezależnie od tego pod koniec 2005 roku w prasie lokalnej została zamieszczona informacja o upływie terminu do składania wniosków o odszkodowania za grunty zajęte pod drogi. Od powyższej decyzji odwołał się M. K., zarzucając, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta B. do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 20 września 2002 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie odszkodowania. Wojewoda P. po rozpatrzeniu w/w odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżącego - decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z ust. 3 tegoż przepisu wynika natomiast, że skutek zaistniały z mocy prawa, po spełnieniu w/w przesłanek stwierdza wojewoda w drodze decyzji deklaratoryjnej. Jak wynika zaś z akt przedmiotowej sprawy Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził, że nieruchomość gruntowa położona w B. oznaczona nr geod [...], o pow. 0,0013 ha, zajęta pod drogę publiczną, pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy B., z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się z mocy prawa własnością tej Gminy. Powyższa decyzja została doręczona odwołującemu w dniu 30 lipca 2007r. W dalszej kolejności powołując art. 73 ust.4 cytowanej ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, iż termin pięcioletni jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu. W związku z tym, iż przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 7 stycznia 2008 r. czyli z naruszeniem w/w terminu, przyjąć należało, że roszczenie o odszkodowanie wygasło. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł M. K. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – art. 21 ust.2 Konstytucji RP, poprzez nie przyznanie odszkodowania właścicielowi za wywłaszczoną nieruchomość; – art. 128 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie przyznanie odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącego art. 21 ust.2 Konstytucji statuuje wprost dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne wyłącznie za słusznym odszkodowaniem. Przyznanie odszkodowanie jest, zatem obligatoryjne, dlatego też art. 73 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest sprzeczny z art. 21 ust.2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi uzupełniająco wyjaśnił, iż Konstytucja RP nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, a regulują to ustawy szczególne, w tym wypadku kwestionowany art. 73 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dodatkowo Wojewoda P. wyjaśnił, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. orzekł o zgodności kwestionowanego przez skarżącego art. 73 ust.4 z przepisem art. 21 ust.2 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny zawisłej przed nim sprawy o sygnaturze P 33/07 o stwierdzenie, czy przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 15 września 2009 r. wyroku rozstrzygającego sprawę o sygnaturze P 33/07, tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 22 września 2009 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do ust. 1 cyt. przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie takie wypłaca: 1) gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. (art. 73 ust. 2 cyt. ustawy). W myśl natomiast art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Ustanowienie w analizowanym przepisie terminu do składania wniosków oznacza, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r., I OSK 394/06, Lex nr 348011). Termin wskazany w art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, jak słusznie zauważył organ, jest terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1976 r. (OSN 1977, poz. 186) podkreślił, że przy rozstrzyganiu wątpliwości, czy termin wskazany w przepisie ma charakter prawa procesowego czy materialnego należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Innym słowy uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2009r., II SA/Łd 271/09, niepubl.). W kontrolowanym postępowaniu wygaśnięcie roszczenia oznacza, że skarżący nie może skutecznie dochodzić odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Przechodząc z kolei do zarzutów skargi należy podkreślić, że zgodność kwestionowanego przez skarżącego art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt SK 11/02, zakończonej wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. (OTK-A 2004/7/66). Orzekając o zgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanym art. 21 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż chronione przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a zatem dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie tego prawa (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Należy mieć na względzie szczególny charakter uwłaszczenia przewidzianego w art. 73 ustawy wprowadzającej a mianowicie to, że "kwestionowana regulacja jest aktem jednorazowym, którego działanie zostało ograniczone w czasie (nie będzie więc obowiązywać w przyszłości)". Zdaniem Trybunału interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie mógłby być zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonywanie ustalenia odszkodowania z urzędu musiałoby zostać poprzedzone ustaleniami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości w wielu przypadkach niemożliwymi do dokonania w rozsądnym czasie. Stworzenie szczególnej procedury uwłaszczeniowej było, zatem rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Wprawdzie Trybunał kontrolował zgodność art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z Konstytucyjną RP w związku z zakwestionowaniem przez autorów skargi konstytucyjnej odroczenia tym przepisem terminu początkowego składania wniosku o odszkodowanie o ponad dwa lata od dnia wywłaszczenia, ale nie ma wątpliwości, że przedmiotem analizy Trybunału była cała regulacja przepisu art.73 ust.4, w tym też problem końcowego terminu składania wniosków o odszkodowanie. Trybunał wyjaśnił mianowicie, że wprawdzie utworzony w art. 73 ust. 4 zaskarżonej ustawy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w tym "odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania" powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania, "rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne". W omawianym powyżej wyroku Trybunał podkreślił również, że art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro, zatem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił, bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Z tych względów, zdaniem Trybunału "kryterium czasowe ograniczające możliwość zgłaszania wniosków odszkodowawczych, jednakowe dla wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, jest racjonalne i odpowiada wymogom wynikającym z zasady równości". Odnosząc się z kolei do argumentu skarżącego, jakoby wydanie decyzji uwłaszczeniowej w dniu [...] lipca 2007 r., uniemożliwiało mu wcześniejsze dochodzenie należnego odszkodowania, powołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009r. w sprawie P 33/07. Zgodnie z sentencją tego orzeczenia art. 73 ust. 4 cyt. ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje orzeczenie Trybunał podkreślił, iż przepis art. 73 cyt. ustawy nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia, a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Funkcją decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest, bowiem potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Jakkolwiek istotnie decyzja wojewody precyzuje szczegółowo przedmiot wywłaszczenia, to jednak okoliczność ta nie przesądza, zdaniem Trybunału, że jej wydanie stanowiło warunek złożenia wniosku o odszkodowanie. Skoro nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to również od tego dnia powstało prawo do żądania odszkodowania. Natomiast potwierdzenie wywłaszczenia w drodze decyzji wojewody ma charakter dowodowy. Decyzja taka jest, zatem dla sprawy odszkodowawczej zagadnieniem wstępnym wymagającym rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej. Na tej podstawie Trybunał przyjął, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów oraz cytowane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta B. prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, jako bezprzedmiotowego, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Z akt administracyjnych wynika, bowiem, iż M. K. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną jego nieruchomości dopiero w dniu 7 stycznia 2008 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy. Skutkiem uchybienia tego terminu jest wygaśnięcie przysługującego skarżącemu roszczenia o przyznanie odszkodowania. Powyższego nie mogła zmienić decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., którą Wojewoda P. orzekł, że z dniem 1 stycznia 1999r. działka nr [...] o pow. 0,0013 ha stanowiąca własność M.K. stała się z mocy prawa własnością Gminy B. Decyzja ta, jak wyżej wyjaśniono, ma charakter deklaratoryjny i nie mogła mieć wpływu na wynikający z ustawy termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. W konsekwencji postępowanie o wypłatę odszkodowania stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdyż brak było podstaw do podjęcia merytorycznej decyzji, albowiem roszczenie to wygasło (tak NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. I OSK 1933/07). Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.