II SA/Bk 61/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Piotr Pietrasz, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podział nieruchomości 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W wyniku podjętej przez Radę Miejską Ł. w dniu [...] maja 2005 r. uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. przy Szosie do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych, wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oznaczonych numerami: [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie miasta Ł. Po jego zakończeniu, Rada Miejska Ł. w dniu [...] grudnia 2005 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. przy Szosie do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda P., powołując się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej Ł. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. przy Szosie do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 102 ust. 5, art. 105 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 102 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta składa we właściwym sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a gdy nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, wnioskuje o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów odpisu uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Zatem w czasie trwania postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości wszelkie czynności prawne, dotyczące nieruchomości objętych podziałem i scaleniem powinny odbywać się z uwzględnieniem powyższego zastrzeżenia. Pomimo wynikającego z art. 102 ust. 5 powołanej ustawy - nakazu, w dniu [...] grudnia 2005 r. w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ł. założona została księga wieczysta o Nr [...] dla nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...], które zostały objęte scaleniem i podziałem na mocy w/w uchwały Rady Miejskiej w Ł. Następnie w dniu [...] grudnia 2005 r. wpłynął do Wojewody P. wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie darowizny na rzecz miasta Ł. m.in. nieruchomości objętych postępowaniem scaleniowym – działek oznaczonych nr [...] i [...]. Organ nadzoru podkreślił, że mocą podjętej w dniu [...] grudnia 2005r. przez Radę Miejską Ł. uchwały Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. przy Szosie do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych orzeczono o scaleniu i podziale działek [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta Ł. W wyniku dokonanego scalenie i podziału wydzielono między innymi działki o numerach [...], [...], [...]będące działkami budowlanymi, które wpisano jako ekwiwalent dróg o numerach według stanu przed scaleniem [...] i [...] – użytek dr – jako właściciela wydzielonych działek wpisano Skarb Państwa – Zarząd Miasta Ł. oraz działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] będące drogami, z których działka [...] stanowi prosty ekwiwalent fizyczny działki przed scaleniem i podziałem oznaczonej numerem [...], natomiast działka [...] zawiera w sobie ekwiwalent fizyczny działki przed scaleniem i podziałem oznaczonej numerem [...], przy czym w wykazie zmian po scaleniu jako właściciela nowoutworzonych działek wpisano Miasto Ł. Powyższe działania, zdaniem Wojewody P., doprowadziły do wydzielenia podwójnie ekwiwalentu dróg oznaczonych jako działki [...] i [...], z których jeden został "ukryty" w działkach [...] i [...] /przy czym jako ich właściciela wpisano Miasto Ł., drugi zaś stanowią wydzielone działki przeznaczone pod zabudowę o numerach: [...],[...] i [...]. Działaniem bezprawnym było w tym przypadku wydzielenie działek przeznaczonych pod zabudowę o numerach [...], [...], [...] w zamian za działki o numerach [...] i [...] (drogi). Wydzielenie działek [...],[...]i [...] (działki przeznaczone pod zabudowę), nastąpiło w drodze działań pozaprawnych, kosztem uczestników postępowania administracyjnego (właścicieli działek oznaczonych nr [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta Ł.) w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Bezprawnym postępowaniem, zdaniem organu nadzoru, było również wykazanie Miasta Ł. jako właściciela nowoutworzonych działek o numerach:[...] i [...], gdyż z mocy prawa przechodzą na własność gminy jedynie działki gruntu wydzielone pod nowe drogi, bądź poszerzenie dróg istniejących. Organ nadzoru zaznaczył również, że z analizy dokumentacji technicznej scalenia i podziału wynika, że powierzchnia gruntów stanowiących poszerzenie drogi istniejącej, tj. działki nr [...] (po scaleniu i podziale działka otrzymała nr [...]) wynosi [...] m2, natomiast sumaryczna powierzchnia nowowydzielonych dróg, które oznaczono nr [...], [...],[...] wynosi [...] m2. Zatem suma powierzchni poszerzenia i nowowydzielonych dróg wynosi [...] m2, podczas gdy z załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Ł. wykazano powierzchnię [...] m2. Z powyższego wynika, że nienależnie potrącono powierzchnię [...] m2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ł. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem art. 102 ust.5 i art. 105 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, że zgodnie z §9 pkt. 3 uchwały z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] Rady Miejskiej Ł. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy Szosie do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych istniał obowiązek przeprowadzenia regulacji granic i podziału terenu w procesie scalenia na terenach oznaczonych symbolami 2MN, 3MN, 4MN, 5MN w celu utworzenia działek budowlanych oraz wydzielenia terenów pod realizację planowanego układu komunikacyjnego, według zasad i w granicach określonych na rys. 2 "podział". Zatem konieczne było objęcie scaleniem terenu kwestionowanego przez Wojewodę P.– działek [...] i [...]. Organ zaznaczył, iż działki [...] i [...] od [...]r. są zapisane w ewidencji jako "dr", gdyż miały one stanowić dojazd do pól uprawnych. Jednakże po 33 latach przebieg dróg zwyczajowych uległ zmianom i powyższe działki Skarbu Państwa były odłogowane lub użytkowane rolniczo. Stąd działki [...] i [...] nie mogły być drogami i nie spełniały w żaden sposób ani kryteriów drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. Organ podkreślił, że najważniejszą sprawą w aspekcie prawnym scalenia jest akceptacja stanu na gruncie oraz stanu prawnego według zapisów ewidencji gruntów, kwestionowanych przez Wojewodę działek. Organ nie zgodził się również, aby w sprawie zostały naruszone przepisy art. 105 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, albowiem przedstawione przez Wojewodę P. zarzuty podważają legalność zaskarżonej uchwały. Niespornym jest, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone w celu wykonania § 9 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia [...].11.2004r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy szosie do M. w sąsiedztwie ogrodów działkowych. Postępowanie scaleniowe z podziałem nieruchomości winno być przeprowadzone w niniejszym przypadku w oparciu o przepisy Rozdziału 2 "Scalenie i podział nieruchomości" ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż do tych przepisów odsyła art. 22 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości oznaczonych numerami: [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...] została podjęta przez Radę Miejską Ł. w dniu [...].05.2005r. Po tej dacie prezydent miasta miał obowiązek złożenia wniosku w sądzie wieczystoksięgowym o ujawnienie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości oraz nie dokonywania czynności prawnych w zakresie nieruchomości objętych postępowaniem scaleniowym. Tymczasem dla działek o nr [...] i [...] została założona księga wieczysta i dokonano przeniesienia ich własności w drodze darowizny na rzecz miasta Ł. Takim postępowaniem doszło do naruszenia przepisu art. 102 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trudno zgodzić się z poglądem Rady Miejskiej Ł., że dopuszczalne było uregulowanie stanu własności działek w trybie art. 13 ust. 2 w/w ustawy, gdyż w tych okolicznościach art. 102 wyjątków nie przewiduje. Sąd podziela zarzut Wojewody dotyczący naruszenia przepisów art. 105 ust. 1 i 4 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegający na tym, że w wyniku scalenia i podziału działki będące drogami – nr [...] i [...] (przed scalaniem) wpisano jako ekwiwalent do działek budowlanych o nr [...], [...[, [...] jako ich właściciela Skarb Państwa – Zarząd Miasta Ł. Działki o numerach [...], [...], [...], [...],[...] będące drogami wpisano po scaleniu na własność Miasta Ł. z tym, że działki oznaczone po scaleniu nr [...] i [...] stanowią ekwiwalent fizyczny działek o nr [...] i [...] (przed scaleniem oznaczone jako drogi) i nie mogły być uznane za drogi nowo wydzielone, a więc nie mogły przejść na własność gminy z mocy ustawy. Nie ulega wątpliwości, że działki o nr [...] i [...]były wpisane w ewidencji gruntów (przed scaleniem) jako drogi i nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta, że te działki nie mogły być drogami, bo nie spełniały żadnych kryteriów jakiejkolwiek kategorii drogi. Taki pogląd jest sprzeczny ze stanem prawnym tychże działek. W treści skargi Wojewoda P. podnosi problem dotyczący niewłaściwego sposobu wykazania powierzchni nowo wydzielonych dróg (nr [...], [...], [...]) i powierzchni gruntów stanowiących powierzchnię drogi istniejącej nr [...]([...]). Analiza matematyczna wykazuje, że doszło do zawyżenia tych powierzchni, co znalazło należyte uzasadnienie w treści skargi Wojewody. Nieprzestrzeganie zasad postępowania scaleniowego, a w szczególności przepisów art. 105 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, doprowadziło do efektu niezgodnego z dyspozycją art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym do nienależytego wykonania przepisu gminnego, jakim jest zapis § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej Ł. z [...].11.2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Łomży w części dotyczącej terenów położonych przy szosie do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych. Zapis § 9 ust. 3 w/w uchwały nałożył m.in. "obowiązek przeprowadzenia regulacji granic" w procesie scalania. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie scaleniowe doprowadziło do konfliktu granicznego między Okręgowym Zarządem P. Polskiego Związku Działkowców, a Miastem Ł., dotyczącym przebiegu granicy ogrodów działkowych (działka nr [...]) z działkami nowo wydzielonymi i nr [...] i [...]. Z pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynika, że do opracowania projektu scalenia i podziału przyjęto opis granicy między w/w działkami, nie odpowiadający stanowi prawnemu. Również tę okoliczność przyznaje Prezydent Miasta Ł. w piśmie z dnia [...].12.2006r. kierowanym do P. Urzędu Wojewódzkiego. Stąd też Zarząd Polskiego Związku Działkowców miał interes prawny do przystąpienia w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarząd PZD nie mógł być z mocy prawa (art. 103 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) uczestnikiem postępowania scaleniowego, albowiem zgodnie z zaskarżoną uchwałą, działka nr [...] nie została objęta scaleniem. Prawidłowe wyznaczenie granic terenu objętego postępowaniem scaleniowym jest, zdaniem Sądu, nieodłącznym atrybutem zgodnego z prawem przeprowadzonego scalenia i podziału, albowiem ma bezpośredni wpływ na powierzchnię gruntów objętych scaleniem i podziałem. Aczkolwiek Wojewoda P. nie podniósł w skardze zarzutu nieprawidłowości ustalenia granicy podczas postępowania scaleniowego, pomiędzy działką uczestnika o nr [...], a działkami o nr [...] i [...], to Sąd z urzędu dostrzega w tym miejscu nieprawidłowości. Sąd zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Materiał dowodowy wskazuje na to, że granica z działką ogrodów działkowych została naruszona. Przyznał to na rozprawie przedstawiciel Rady Miejskiej Ł.– "przesunięta o 1,5 m". Stąd też wynika jeszcze jeden argument przemawiający za tym, że zaskarżona uchwała rażąco naruszyła prawo poprzez objęcie scaleniem części terenu poza wyznaczone granice, wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda P. wywiódł skargę do Sądu w trybie art. 93 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591), gdyż (jak sam stwierdza) uchybił terminowi z art. 91 ust. 1 do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Aczkolwiek zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione, to Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Skarżącego o "stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały". Skarżona uchwała została podjęta dnia [...].12.2005r. i nie jest aktem prawa miejscowego (nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody Województwa P. oraz została skierowana do kilku określonych adresatów – właścicieli działek objętych scaleniem). Orzeczenie Sądu zostało wydane po upływie roku od dnia uchwalenia zaskarżonej uchwały i Sąd nie może obecnie stwierdzić jej nieważności w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji Sąd orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały (art. 94 ust. 2), która traci moc z dniem wydania orzeczenia. Na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.