II SA/Bk 610/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnego prawa własności nieruchomości oddala skargę. W dniu 5 maja 2015 r. do Starosty S. wpłynął wniosek J. M. s. J. o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki dożywotniego użytkowania położonej w obrębie wsi W., gmina K., oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,42 ha - z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za świadczenia emerytalno – rentowe przez jego dziadka J. M. s. B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Starosty S. przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w S., odmówiono uwzględnienia wniosku. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] listopada 1980 r. Naczelnik Gminy w K., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 października 1980 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140), przejął na własność Państwa za świadczenia emerytalno – rentowe gospodarstwo rolne o powierzchni 11,08 ha położone we wsiach W. i K., gmina K., stanowiące własność J. M. s. B. Decyzją tą zostało jednocześnie ustalone prawo użytkowania gruntów o powierzchni 0,30 ha położonych w obrębie W. na rzecz rencisty J. M. s. B. jako zachowującego uprawnienia do świadczenia emerytalnego za gospodarstwo przejęte na własność Państwa. Wniosek z dnia 5 maja 2015 r. dotyczy nieodpłatnego przyznania prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0,42 ha położonej w obrębie W., gmina K. Jak wskazał organ I instancji, zgodnie z art. 2a i art. 118 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z wnioskiem o przyznanie działki po zmarłym renciście może wystąpić zstępny, który włada tą działką, przy czym musi to być ta sama działka, która została przydzielona rolnikowi w związku z przekazaniem gospodarstwa Państwu, a jej powierzchnia nie może przekraczać maksymalnej powierzchni określonej w przepisach, na podstawie których gospodarstwo zostało przejęte. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu I instancji, nie zostały spełnione te warunki. Ustalono, że w rejestrze gruntów obrębu W., gmina K., przy działce nr [...] o powierzchni 0,33 ha figuruje J. M. s. B. i działka ta jest obecnie własnością osoby fizycznej (osoby trzeciej) na podstawie aktu notarialnego. Dopóki umowa notarialna nie zostanie wzruszona, musi być uwzględniona przez organy administracji publicznej, bowiem przyznanie działki nieodpłatnie na własność w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników może dotyczyć wyłącznie działki nadal stanowiącej własność Skarbu Państwa, która to sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej. Wnioskowana do nieodpłatnego przyznania prawa własności działka jest własnością osób trzecich. J. M. s. J. złożył odwołanie od powyższej decyzji odmownej. Wskazał, że czuje się poszkodowany, bowiem nie może uzyskać działki po dziadku i rodzicach, mimo że został poinformowany przez ojca o pozostawaniu własnością rodziny działki nr [...] o powierzchni 0,42 ha. Wskazał, że gdyby wiedział, iż działka jest własnością innych osób, nabyłby ją wówczas, gdy nabywał działkę o powierzchni 2, 44 ha. Sporna działka jest położona w sąsiedztwie jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji powołał się na treść art. 118 ust. 1 – 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i wskazał, że zastosowanie tego przepisu, w szczególności jego ust. 1 – 2a wykluczającego możliwość nieodpłatnego nabycia własności działki dożywotniego użytkowania jest niezrozumiałe. Wniosek dotyczył bowiem działki nr [...], która jak wynika z rejestru gruntów – a wbrew ustaleniom organu I instancji – stanowi własność Skarbu Państwa, a prawo to wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. Z kserokopii rejestru gruntów wynika też, że dziadek wnioskodawcy (J. M., s. B.) otrzymał w użytkowanie działkę nr [...] o powierzchni 0,33 ha, jednakże brak jest protokołu przekazania jej w użytkowanie. Nadto z akt wynika, że stanowi ona własność H. M. Okazuje się zatem, zdaniem Kolegium, że wniosek może dotyczyć innej działki niż uzyskana przez dziadka wnioskodawcy. To jednak nie zostało wyjaśnione. Organ II instancji polecił zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono, która nieruchomość została przekazana w użytkowanie dziadkowi wnioskodawcy i czy przekazaniu podlegała działka nr [...], bowiem nie ma na to niewątpliwych dowodów, a tym samym nie wyjaśniono, czy uzasadnione jest prowadzenie postępowania wobec działki, która mogła nie być przekazana w użytkowanie. Kolegium poleciło też, aby ponownie wydana decyzja posiadała uzasadnienie zgodne z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. Skargę na decyzję odwoławczą złożył do sądu administracyjnego J. M. Wyjaśnił, że gdy jego ojciec przekazywał gospodarstwo rolne za rentę, działkę nr [...] o powierzchni 2,86 ha podzielono na działkę nr [...] o powierzchni 2,44 ha i działkę [...] o powierzchni 0,42 ha. Tą ostatnio wskazaną przekazano jego ojcu. Była ona uprawiana do chwili obecnej przez skarżącego, gdyż czuł się jej właścicielem. Dlatego też, jak wyjaśnił, nie kupował działki nr [...], gdy dokonywał zakupu działki nr [...]. Jest zaskoczony powstałą sytuacją, a w szczególności informacją, że działka należy do Skarbu Państwa. Wniósł o "przychylne załatwienie sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca decyzję Starosty S. w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnego prawa własności działki i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę prawną wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13). W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 kpa., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. prawidłowo stwierdziło, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego w powyższym zakresie. Z treści zaś uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przede wszystkim słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że w konkretnym przypadku organ I instancji w toku postępowania administracyjnego przyjął (wbrew żądaniu skarżącego), że przedmiotem wniosku jest działka o nr [...] o pow. 0,33 ha, będąca obecnie własność osoby fizycznej, co w konsekwencji w myśl przepisu art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 25 ze zm.), stanowiło o odmowie przyznania nieodpłatnego prawa własności działki. W tym miejscu podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że wydanie decyzji w oparciu o powyższe ustalenia są niezrozumiałe w kontekście żądania skarżącego, które dotyczyły innej działki. Z treści zawiadomienia z dnia 21 maja 2015r. wynikało bowiem, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego w przedmiocie przyznania prawa własności działki dożywotniego użytkowania położonej w obrębie wsi W., gm. K., oznaczonej nr [...] o pow. 0,42 ha (k. 12 akt organu I instancji). Organ I instancji prowadził natomiast rozważania i w konsekwencji sformułował również wnioski końcowe w odniesieniu do działki [...] o pow. 0,33 ha, pomijając zupełnie ustalenia na temat działki nr [...], nie tłumacząc przy tym zastosowanego toku rozumowania. Tymczasem jak wskazał organ odwoławczy, w stosunku do działki o nr [...] w rejestrze gruntów, jako właściciel wskazany jest Skarb Państwa, wykonuje zaś prawo własności Agencja Nieruchomości Rolnych. Co więcej w materiale dowodowym znajduje się kserokopia rejestru gruntów W., z którego wnioskować z kolei można, że J. M., syn B. - dziadek skarżącego, otrzymał w użytkowanie działkę nr [...] o powierzchni 0,33 ha. Brak jest jednak protokołu przekazania działek w dożywotnie użytkowanie. Działka o nr [...], zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów, stanowi własność H. K. Prawidłowe jest zatem twierdzenie, że działka, którą otrzymał dziadek skarżącego prawdopodobnie nie jest tą samą, o której przyznanie własności stara się skarżący, powyższe jednak jak trafnie zauważa Kolegium nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu i pozostaje w sferze przypuszczeń. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia motywów takiego rozstrzygnięcia, co jak słusznie poniósł organ odwoławczy stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, która nieruchomość została przekazana w dożywotnie użytkowanie dziadkowi skarżącego z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za świadczenia emerytalno – rentowe. Dopiero w następstwie tych czynności możliwe będzie prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powyższe dowodzi zdaniem Sądu, że zgormadzony materiał nie pozwalał na merytoryczne orzeczenie przez organ II instancji. Skoro ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – Samorządowe Kolegium odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, nie mogło zastąpić w tym zakresie organu I instancji, stosując choćby przepis art. 136 kpa. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy (por. Adamiak B., (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 612). Końcowo zaakcentować należy, iż decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 kpa nie może być uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej oceny dokonywanej przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa - co zostało wykazane wyżej - stanowi wymagane tym przepisem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W przypadku bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. W konkretnej sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.