II SA/Bk 612/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 10 października 2024 r. nr 37/2024 w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2024 roku numer 5/2024/P; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącej M. M. kwotę 497,00 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Skarżąca M. M.- policjantka Komendy Miejskiej w Bi. w służbie stałej od 28 grudnia 2020r., wnioskiem z 25 lipca 2024r. wystąpiła do Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w Białymstoku przy ulicy [...], składającego się z dwóch izb o powierzchni użytkowej 48m2. Do złożonego wniosku załączyła: - akt notarialny sporządzony w Kancelarii Notarialnej [...] - umowę sprzedaży i oświadczenie o ustanowieniu hipoteki Repertorium A Nr [...] z dnia [...].07.2024 roku, - zawiadomienie Nr [...] - Sądu Rejonowego w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...].07.2024 roku, - odręcznie napisane oświadczenie z dnia [...].07.2024 roku. Decyzją z 23 sierpnia 2024r. (nr 5/2024/P) organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy na zakup lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż z załączonych dokumentów wynika, że wnioskodawczyni M. M. na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe z uwagi na fakt, iż posiadała lokal mieszkalny położony w miejscu pełnienia służby, który w pełni zaspakaja jej potrzeby mieszkaniowe. Powyższa okoliczność stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku. Przesłanką bowiem otrzymania pomocy finansowej jest niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta na dzień złożenia wniosku. Jakkolwiek przepisy ustawy o Policji nie przewidują żadnego terminu do złożenia wniosku, to samo postępowanie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza. Zatem kwestia, czy policjant spełnia przesłanki do otrzymania pomocy może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia. Jeżeli policjant w dniu złożenia wniosku posiadał spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a więc miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy finansowej. Ustawodawca wskazał bowiem, że pomoc jest przyznawana na "uzyskanie’ lokalu mieszkalnego. W podstawie materialnoprawej decyzji organ powołał się na treść przepisów art. 88 ust.1, 94 ust.1, 95 ust.1 pkt 2 i 97 ust. 5 ustawy o Policji. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa i błędną interpretację przez Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku pojęcia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz błędne pojmowanie prawa własności do zakupionego lokalu mieszkalnego. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Decyzją z 10 października 2024r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku orzekł o utrzymaniu w mocy odmownej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji stwierdził, iż bezspornym jest fakt, że M. M. na dzień złożenia wniosku miała w pełni zaspokojone potrzeby mieszkalne gdyż była właścicielem zakupionego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B. Następnie organ wskazał, że z przepisów ustawy o Policji – art. 88 i 94 ust. 1 - wynika, że policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, lub pomoc finansowa na uzyskanie go, lub też równoważnik pieniężny za brak lokalu, przy czym podstawową przesłanką udzielenia pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy, która jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego. Decydujące zatem znaczenie w przedmiotowej sprawie ma sytuacja mieszkaniowa policjanta w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową. Z załączonych dokumentów wynika, że w dniu złożenia wniosku M. M. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W załączonym akcie notarialnym nr Rep. A [...] z dnia [...].07.2024 r. nie ma adnotacji o stanie technicznym mieszkania, ani że nie nadaje się ono do zamieszkania. Dostarczone materiały dowodowe wskazują, że M. M. dokonała prac remontowych i adaptacyjnych, które de facto nie powodowały wyłączenia lokalu z użytkowania. Organ II instancji nawiązał także do treści art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji regulującego przypadki, kiedy nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego akcentując, że w sytuacji, gdy policjant posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to nie przysługuje mu ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust.1 ustawy. Organ II instancji nawiązał do stanowiska zawartego w wyroku WSA w Warszawie o sygn. II SA/Wa 2007/13, zgodnie z którym decydujące znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego ma stan formalno – prawny z daty złożenia wniosku a w tej sprawie wnioskodawczyni na dzień złożenia wniosku miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż była właścicielką zakupionego lokalu mieszkalnego. Kwestia zakupu lokalu na kredyt nie ma znaczenia albowiem od podpisania aktu notarialnego i wpisu własności nabywcy do księgi wieczystej, kredytobiorca staje się pełnoprawnym właścicielem nabytej nieruchomości. Końcowo organ napomknął, że złożenie wniosku o pomoc finansową na zakup lokalu po podpisaniu aktu notarialnego zawsze było kwestią sporną. Zgodnie z Rozporządzeniem MSWiA z dnia 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wymaga się, aby fakt ubiegania się o pomoc finansową został przedstawiony organowi przed finalizacją zakupu nieruchomości, czyli przed podpisaniem aktu notarialnego. Pomoc finansowa jako jeden ze sposobów zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, ma zwykle na celu umożliwienie zakupu, a nie refinansowanie zakończonej już transakcji. Składanie wniosku przed zakupem nieruchomości pozwala ocenić, czy funkcjonariusz spełnia warunki otrzymania pomocy finansowej. Jeśli zakup został już zakończony, może okazać się, że nie ma formalnej podstawy do przyznania środków. Organ rozpoznając wniosek zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkalne, czy też nie, a spełnienie przesłanek musi być ocenione na dzień złożenia wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji uznał, że zasadnie odmówiono przyznania pomocy finansowej. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą ostateczną decyzję M. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: 1. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędna wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, iż udzielenie pomocy finansowej policjantowi na uzyskanie lokalu mieszkalnego może nastąpić tylko przed formalizacją zakupu nieruchomości, czyli przed podpisaniem aktu notarialnego pomimo, że wskazany przepis nie limituje czasu, w jakim można wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, a zatem może to nastąpić zarówno przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, jak i po jego nabyciu. Przeciwna wykładnia w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego; 2. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa wobec dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego wyrażającej się w błędnym uznaniu, iż w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową M. M. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem była właścicielem zakupionego lokalu mieszkalnego przy ul [...] w B., w efekcie czego nie spełniała przesłanek uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego pomimo, że w dacie zakupu mieszkania pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a nadto przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek zrealizowania celu tj. zakupu lokalu mieszkalnego przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. 3. § 1, § 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. Nr 1468 w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów poprzez błędna wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, że zgodnie z Rozporządzeniem MSWiA z dnia 17.10.2001 r. (...) wymaga się, aby fakt ubiegania się o pomoc finansową został przedstawiony organowi przed finalizacją zakupu nieruchomości, czyli przed podpisaniem aktu notarialnego pomimo, że żaden przepis ustawy o Policji ani powołanego rozporządzenia nie określa w jakim terminie powinien zostać złożony wniosek. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji nr 37/2024 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 10 października 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dn. 23 sierpnia 2024 r. nr 5/2024/P - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 9 stycznia 2025r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę jako złożoną przed otwarciem terminu do jej wniesienia ale postanowienie powyższe zostało uchylone przez NSA postanowieniem z 8 kwietnia 2025r. i skarga została skierowana do merytorycznego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem w okolicznościach sprawy odmowę przyznania skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należało uznać za naruszającą przepisy art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.2351). Z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych natomiast z przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis par. 3 Rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.2351). stanowi natomiast, że pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta (par.3 ust.1) oraz wymienia dokumenty, które policjant dołącza do wniosku, a które potwierdzają fakt ubiegania się przez policjanta o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (par. 3 ust.2). Dokumentami tymi są, jak wymienia przepis, w szczególności: 1. zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2. wyciąg z księgi wieczystej oraz umowa kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzona w formie aktu notarialnego lub umowa przedwstępna, albo 3. w przypadku budowy domu jednorodzinnego – aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4. pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Z treści przywołanych przepisów nie wynika zatem, w jakim czasie (w którym momencie) należy wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wymieniony przy tym w przepisach wykonawczych jako jeden z dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się przez policjanta o lokal (lub dom jednorodzinny) akt notarialny umowy kupna lokalu lub umowy przedwstępnej wprost wskazuje, że o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego policjant może wystąpić także po sporządzeniu notarialnej umowy kupna lokalu (domu) lub umowy przedwstępnej, skoro przedłożenie takiej umowy stanowi dokument potwierdzający fakt ubiegania się o lokal (dom) w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Powyższa okoliczność wielokrotnie była przywoływana w orzecznictwie sądów administracyjnych jako argument przemawiający za niemożnością automatycznego wykluczenia z prawa uzyskania pomocy finansowej takiego policjanta w służbie stałej, który do wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu dołączył akt notarialny jego kupna. Należy tu wskazać na orzeczenia, których sygnatury podaje skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi (I OSK 4276/18 czy III OSK 249/21) a także szereg innych orzeczeń odnalezionych w zbiorach orzeczeń sądów administracyjnych, między innymi o sygnaturach: III OSK 2[...]4/22, III OSK 7196/21, III OSK 3846/21, I OSK 1096/[...], III SA/Kr 630/21, II SA/Go 358/21, III SA/Gl 482/21, III SA/Gd 773/18. W uzasadnieniach części z tych orzeczeń zamieszczone zostało odniesienie do argumentacji abstrakcyjnej uchwały z 29 kwietnia 2009r. sygn. I OPS 7/08, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy albowiem przytoczoną wyżej tezę tej abstrakcyjnej uchwały, osadzonej na tle przepisów ustawy o Służbie Więziennej, można przenieść do spraw związanych z przyznawaniem pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjanta w służbie stałej z racji tożsamości zasad przyznawania pomocy finansowej funkcjonariuszom służby więziennej i funkcjonariuszom policji. W tezie wyroku o sygn. III OSK 2[...]4/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie limituje czasu, w jakim pomoc ma być przyznana. Powyższe sformułowanie nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego a nie po jego nabyciu, ani tym bardziej tylko przed zamieszkaniem w nowo uzyskanym lokalu lub domu. Taka wykładnia w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego. Stosując wykładnię celowościową przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, iż zakup domu jednorodzinnego i zamieszkanie w nim w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, ze wcześniej nie został złożony wniosek. Natomiast w tezie wyroku o sygn. I OSK 4276/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu, na jaki pomoc jest przeznaczona przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Artykuł 94 ust. 1 ustawy o Policji mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", lecz wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana a w żadnym razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej a nie po jego uzyskaniu. Z przywołanych przez sąd orzeczeń wynika nadto, że w pojęciu "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego", którym się posłużono w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, mieści się udzielenie pomocy finansowej na wykończenie mieszkania nabytego w stanie deweloperskim (vide: wyrok o sygn. I OSK 1096/[...], czy wyrok o sygn. III OSK 7196/21). Przenosząc opisane wyżej stanowiska sądów administracyjnych na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że skarżąca M. M. decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z 29 grudnia 2020r. miała przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, do którego uprawnienia zostały cofnięte decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z 25 lipca 2024r. z dniem 15 lipca 2024r. w związku ze złożeniem przez policjantkę oświadczenia o nabyciu aktem notarialnym z [...] lipca 2024r. lokalu mieszkalnego. Jednocześnie w tej samej dacie, w której skarżąca złożyła oświadczenie o nabyciu lokalu mieszkalnego złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu. Z treści aktu notarialnego wynika przy tym, że w dniu jego podpisania nie została w całości uiszczona cena za mieszkanie, ustalona umową na 390 000 złotych, gdyż skarżąca wyłożyła z własnych środków przed podpisaniem aktu 39 000 złotych a pozostałą cenę, częściowo objętą kredytem zabezpieczonym hipoteką, a częściowo mającą być pokrytą z własnych środków, miała uregulować później (konkretnie w ratach do 19 lipca i do 30 lipca). W związku z tym w akcie notarialnym zastrzeżono, iż wydanie na rzecz skarżącej przedmiotu umowy nastąpi w terminie 1 dnia roboczego od dnia zapłaty całej ceny sprzedaży tj. do 1 sierpnia 2024r. W dacie zatem złożenia wniosku o pomoc finansową skarżąca nie dysponowała jeszcze nabytym lokalem mieszkalnym Zważywszy zatem okoliczności sprawy, formalistyczne podejście do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Złożenie wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego 9 dni po podpisaniu aktu notarialnego – umowy sprzedaży a przed faktycznym objęciem lokalu we władanie tj. przed terminem wydania przedmiotu umowy i przed uregulowaniem ceny nabycia lokalu, wskazuje, ze spóźnione złożenie wniosku nie prowadzi do nadużycia prawa. Skład orzekający zwraca uwagę, w uzasadnieniu wyroku z 30 kwietnia 2020r. sygn. I OSK 4276/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jest szerokie i odnosi się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Nawiązując do uzasadnienia powołanego wyroku skład orzekający, zgadzając się w pełni ze stanowiskiem NSA stwierdza w ślad za nim, że zasadą jest, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego winien być złożony przed uzyskaniem lokalu lub domu jednorodzinnego. Dokonując jednak wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, że zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, ze wcześniej nie został złożony wniosek. Paragraf 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 2001r. stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego lub wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po nabyciu lokalu. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, sprowadzających się do kosztów zastępstwa procesowego skarżącej przed sądem (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).