II SA/Bk 614/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących A. M. i J. M. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 614/08 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. M. pozwolenia na budowę zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce (kategoria VIII) o pojemności 120 m3 we wsi S. gm. S. na działkach oznaczonych nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z decyzjami o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Oceniono, że zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie ujemnie na otoczenie, jak również nie utrudni zabudowy działek sąsiednich. W dniu 10 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. Placówki Zamiejscowej w Ł. o sprawdzenie legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Wskazał, że rozstrzygnięcie to dotyczy działki nr [...], na której samowolnie wybudowano dwa obiekty budowlane: budynek inwentarski oraz zbiornik na odchody zwierzęce z płytą. W sprawie tych samowoli prowadzone były postępowania, w których wydano dwie decyzje: z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczącą budynku inwentarskiego oraz z dnia [...] września 2007 r. nakazującą rozbiórkę części płyty gnojowej i wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Termin wykonania w/w decyzji z [...] września 2007 r. upłynął, a roboty nie zostały wykonane. Organ nadzoru budowlanego podniósł również, że inwestycję objętą decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. rozpoczęto realizować i zakończono przed zamierzonym terminem przystąpienia do robót budowlanych tj. przed dniem 02 lipca 2008 r. Nadto w dniu 08 lipca 2008 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. W dniu [...] lipca 2008 r. (błędnie podano [...] czerwca 2008 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł sprzeciw do użytkowania wybudowanego obiektu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2008 r. i odmówił J. M. udzielenia pozwolenia na budowę zamkniętego zbiornika na odchody zwierzęce na działkach nr [...] we wsi S. gm. S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał "art. 138 § 1 ust. 2 Kpa w związku z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie sprawdzenia zgodności z przepisami decyzji Starosty K. Nr [...] z [...] czerwca 2008 r.". Organ wywiódł w uzasadnieniu, że analiza akt uprawnia do wniosku o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanej w sentencji decyzji. Ustalił niezgodne z prawem wybudowanie przez inwestorów na działce nr [...] płyty gnojowej o wymiarach 21 x 12, 80 m wraz z murem oporowym i zbiornika na odchody zwierzęce z kręgów betonowych o wymiarach 2 m średnicy i 3 m głębokości. Wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2007 r. nakazano inwestorom wyburzyć część płyty o szerokości 4 m od strony granicy z działką nr [...], wyburzyć mur oporowy w odległości 4 m od granicy o wysokości co najmniej 30 cm oraz nadlać betonem min. 15 cm wjazdu na płytę od strony południowo – wschodniej ze spadkiem w kierunku zbiornika tak, by nadmiar nieczystości i wód opadowych nie przedostawał się do gruntu. Powyższe roboty miały być wykonane do dnia 30 maja 2008 r. Również podał organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, że roboty przy zbiorniku, na który wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., rozpoczęto przed uprawomocnieniem się tej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego efektem było wniesienie w dniu [...] lipca 2008 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu do użytkowania. Wojewoda podniósł, że odmowa pozwolenia na budowę następuje z mocy art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, jeżeli na terenie objętym zamierzeniem budowlanym znajduje się obiekt, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Taki przypadek, jak wynika z przedstawionych wyżej ustaleń, ma miejsce zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożyła do sądu A. M. występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik męża – J. M. Zarzuciła rozstrzygnięciu odwoławczemu naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podniosła, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne w dniu [...] czerwca 2008 r., natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił o sprawdzenie jego zgodności z prawem dopiero w dniu 09 lipca 2008 r. na skutek, w jej ocenie, interwencji sąsiada K. L., którego działka nie graniczy z terenem usytuowania zbiornika. Oświadczyła, że inwestor - po dniu [...] czerwca 2008 r. - pozostając w przekonaniu o zgodności swoich działań z prawem rozpoczął budowę zbiornika, a w związku z zatrudnieniem specjalistycznej firmy wszystkie prace zostały zakończone w kilka dni, przy czym ich stan w dniu 30 czerwca 2008 r. skontrolował PINB. Pełnomocnik wskazała, że inwestor poniósł znaczne koszty związane z zakończoną już budową. Przedstawiła również zmiany własnościowe dotyczące działki nr [...], jakie nastąpiły na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Podała, że działki nr [...] i sąsiednia, obecnie należąca do rodziny L., zostały zakupione przez inwestora oraz Z. L. w 1987 r. i użytkowane od tamtego czasu bez dokonywania zmian w granicach wskazanych przez sprzedawcę. Dzieliła je polna droga. W wyniku pomiarów geodezyjnych w 1992 r. ustalono, że granica działki rodziny L. sięga ścian obory inwestora. Skutkiem poczynionych ustaleń miedzysąsiedzkich było to, że J. M. nie będzie dochodził praw do będącej w jego posiadaniu części należącej do L., a w/w odsprzedadzą mu 2 ary gruntu i nie będą kwestionowali usytuowania obory oraz płyty gnojowej. Zdaniem skarżących inicjatorem obecnego konfliktu jest syn poprzednich właścicieli – K. L., który zignorował powzięte przed kilkunastoma latami ustalenia rodziców i inwestora, a obecnie utrudnia legalizację płyty i obory oraz uniemożliwia budowę nowego zbiornika. Wskazała również, że decyzja z [...] września 2007 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do kwestii nieformalnej umowy nabycia działki nr [...] wskazał, że rozstrzyganie zagadnień związanych z prawem własności należy do kompetencji sądów powszechnych. Również, w ocenie organu, na kształt zakwestionowanej decyzji nie ma wpływu podniesiony fakt wniesienia skargi do WSA na orzeczenie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. W toku postępowania przed sądem złożono pisemne wyjaśnienia (k. 52 – 54) oraz kserokopię aktu notarialnego z dnia 22 maja 1992 r. dotyczącego sprzedaży działki nr [...] (k. 55 – 56). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega eliminacji z obrotu prawnego przede wszystkim z przyczyn w skardze niewskazanych, które sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu administracyjnego, ale ma również prawo, a także obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest związany wskazanymi przez skarżącego argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami, przy czym jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Istotą bowiem sądowej kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych jest badanie ich legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W ocenie składu orzekającego zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Bezspornie organ administracji architektoniczno – budowlanej II instancji orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (podano błędnie art. 138 § 1 ust. 2 Kpa) uchylając decyzję Starosty K. już wówczas ostateczną i orzekł co do istoty sprawy, przy czym rozstrzygnięcie wydał w trybie odwoławczym bez odwołania strony. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie przez organ odwoławczy w trybie art. 138 Kpa bez odwołania strony i w stosunku do prawomocnej decyzji organu I instancji stanowi orzeczenie z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią oczywiste, widoczne nawet bez głębokich analiz, zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Inaczej mówiąc – rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym danym aktem administracyjnym, czyli takie rozstrzygnięcie narusza w sposób oczywisty regulacje prawne, co nie da się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Oczywiste i bezsporne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji to też takie naruszenie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 745-746 oraz wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 368207, z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1092/06, Lex nr 355449 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278) Zgodnie z treścią art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i z mocy art. 127 § 1 i 2 Kpa stronie od wydanej w I instancji decyzji służy odwołanie do organu wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przedmiotem odwołania pozostaje decyzja nieostateczna, która podlega ocenie przez organ odwoławczy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia – odwołania – przez legitymowany podmiot, nigdy zaś z urzędu. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a jedynie czynność strony w postaci wniesienia odwołania otwiera temu organowi drogę do działania w trybie instancji odwoławczej (vide wyroki NSA z dnia 25 maja 1984 r. w sprawie sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984/1/51, z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 477/95, Lex nr 26724 oraz z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2006/98, Lex nr 43725). Bezpodstawne wszczęcie postępowania odwoławczego i wzruszenie w tym trybie decyzji, która nadto - jak w sprawie niniejszej – stała się już ostateczna (nie została w ustawowym terminie zakwestionowana przez uprawniony podmiot), stanowi rażące naruszenie prawa (art. 127 oraz art. 138 Kpa) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana wskutek wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pisma w dniu 10 lipca 2008 r., w którym organ nadzoru budowlanego informując o ustaleniach z prowadzonego przez siebie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zwrócił się do Wojewody P. o "sprawdzenie legalności" decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2008 r. Bezspornie inny organ, prowadzący odrębne postępowanie, nie jest uprawniony do wznoszenia odwołania, nadto fakt ostatecznego charakteru decyzji niweczy skuteczność odwołania nawet wniesionego przez uprawniony podmiot. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wniósł odwołania i w żadnym razie treść jego pisma nie mogła zostać zrozumiana tak, jak przyjął to Wojewoda. Zważywszy na ostateczny charakter decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz treść w/w pisma – mogło być ono wyłącznie potraktowane jako asumpt do wszczęcia z urzędu przez Wojewodę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej dalej jako pr. budowlane. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawie niniejszej, jak wyżej wyłożono, Wojewoda P. z rażącym pogwałceniem zasad procedury administracyjnej "załatwił" pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydając decyzję przewidzianą wyłącznie dla postępowania odwoławczego z podaniem jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 138 Kpa, co bezpodstawnie uczynił w stosunku do ostatecznej wówczas decyzji pierwszoinstancyjnej. Skutkowało to orzeczeniem jak w pkt I niniejszego wyroku. Na skutek niniejszego orzeczenia dokona organ administracji architektoniczno – budowlanej wyższego szczebla oceny potrzeby i zasadności wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności) w stosunku do decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2008 r. Wszczynając postępowanie w tym trybie będzie pamiętał o treści art. 61 § 4 Kpa – obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Czynności wyjaśniające przeprowadzi zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, przy czym będzie pamiętał, że przedmiotem ustaleń powinny być przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, nie zaś ponowne merytoryczne załatwienie sprawy o pozwolenie na budowę. W tym miejscu podzielić należy zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, bowiem Wojewoda P. bez należytego przeprowadzenia postępowania przyjął informacje z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem należało co najmniej dopuścić dowód z akt postępowania organu nadzoru budowlanego, które dały podstawę do zwrócenia się do Wojewody o "sprawdzenie legalności" decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2008 r., a także ewentualnie przeprowadzić inne dowody pomocne w wyjaśnieniu sprawy. Sąd administracyjny mimo umocowania w treści art. 135 p.p.s.a. nie mógł w sprawie niniejszej objąć kontrolą decyzji pierwszoinstancyjnej z tego względu, że nie może zastępować organu wyższej instancji w ocenie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, w sytuacji kiedy postępowanie było prowadzone jako odwoławcze i w sytuacji braku pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego (poza pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego), co do ewentualnego rażącego naruszenia art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Tej oceny winien dokonać Wojewoda P. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.156 §1 pkt 2 Kpa orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w oparciu o § 2 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).