II SA/Bk 617/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. Ł. na czynność Starosty W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznaje, że skarżącemu H. Ł. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 (słownie: czterystu dwudziestu pięciu) złotych; 2. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego H. Ł. kwotę 200 (słownie: dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 17 maja 2010 r. H. Ł. zwrócił się do Starosty W. o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej nadpłaconą część uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu, sprowadzonego z zagranicy, zarejestrowanego po raz pierwszy w Polsce w dniu 6 września 2005 r. Skarżący powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 podniósł, iż przepis, na podstawie którego uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. W oparciu o wskazanie Trybunału w dniu 28 marca 2006 r. zostało wydane nowe rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym obniżono wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu do 75 zł. Przedmiotowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. Stąd za wydanie karty pojazdu winien zapłacić 75 zł. Wynika z tego, iż kwota 425 zł jest kwotą nienależnie uiszczoną. Powyższy wniosek został zwrócony stronie na mocy postanowienia Starosty W. z dnia [...] maja 2010 r. w oparciu o przepis art. 66 § 3 kpa. Organ stwierdził, iż właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. Strona swoich roszczeń może bowiem dochodzić na podstawie art. 417 § 1 kc, zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowana umową lub ustawą. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ odwoławczy powołując się na uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o zwrocie podania stronie. W tym stanie rzeczy Starosta W. pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. znak [...] odmówił zwrotu żądanej opłaty, wskazując iż ta została pobrana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Organ zaakcentował, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdzający niekonstytucyjność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wszedł w życie 1 maja 2006 r., a zatem w dacie uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł (6 września 2005 r.) – wysokość opłaty pobranej od skarżącego była zgodna z obowiązującym wówczas przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. W tych uwarunkowaniach, brak jest podstaw do zwrotu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżący pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa powołując się na skutek stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę pobrania zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący w dniu 23 sierpnia 2010 r. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na czynność odmowną Starosty Powiatu W., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej czynności i stwierdzenia przez Sąd jego uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu uiszczona ponad kwotę 75 zł. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wcześniejszą argumentację prezentowaną w tej sprawie przed organem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że kwota 500 zł opłaty za kartę pojazdu została pobrana od skarżącego na podstawie obowiązującego w tym czasie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku orzekającym o niezgodności tego rozporządzenia z Konstytucją RP określił, że w/w przepisy tracą moc z dniem 1 maja 2006 r., a więc ponad trzy miesiące od ogłoszenia orzeczenia. Nadto nawet przy uznaniu, że istnieją przesłanki do uchylenia czynności Starosty z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, per analogiam winien mieć zastosowanie art. 145a § 2 kpa, zgodnie z którym w omawianym przypadku można żądać wznowienia postępowania, jednakże skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejście w życie orzeczenia Trybunału. W konkretnej sprawie termin ten nie został jednak przez skarżącego zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przez niego w dniu 6 września 2005 r. w wysokości 500 zł. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażono pogląd, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Z kolei o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku (w powyższym zakresie), jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., że czynność w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący dopełnił tego formalnego wymogu, bowiem pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. wezwał Starostę Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając mu w dniu 21 czerwca 2010 r. (data doręczenia – 22 czerwca 2010 r.) zwrotu części opłaty. Pismo to, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności, a następnie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, tj. w dniu 23 sierpnia 2010 r. – art. 53 § 2 p.p.s.a. – została złożona skarga do Sądu. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącego, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżący uiścił sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu 6 września 2005 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – jego niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006 r. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona na wysokość 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Starosty Powiatu W., którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Wskazać jednak trzeba, że przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podstawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r., II SA/Rz 649/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 6 września 2005 r. opłata w części przewyższającej faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącemu należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Za całkowicie nieuzasadniony uznać natomiast należy pogląd organu o zastosowaniu w niniejszej sprawie "per analogian" przepisu art. 145 a § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącego do zwrotu przedmiotowej opłaty wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.-