II SA/Bk 618/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2020 r. nr 617/2020/WF w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia 15 października 2020 r. nr TK.1241.760.2018. I. Zaskarżoną decyzją z 4 grudnia 2020 r. nr 617/2020/WF Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z 15 października 2020 r. znak TK.1241.760.2018 o odmowie wyrównania N. K. ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.p.). Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. II. 1. Wnioskiem z 19 listopada 2018 r. N. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w prawidłowej wysokości za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy za rok 2018 w związku z tym, że z dniem 15 października 2018 r. został zwolniony ze służby w Policji. Wskazał, że wypłacony ekwiwalent ustalono w oparciu o przelicznik uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. 2. W okresie 29 marca 2019 r. - 1 października 2020 r. postępowanie administracyjne zainicjowane ww. wnioskiem pozostawało zawieszone przez organ pierwszej instancji w oczekiwaniu na uregulowanie stanu prawnego związanego z wysokością przelicznika wysokości ekwiwalentu. Podjęcie postępowania nastąpiło w związku z wejściem w życie art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej: specustawa, który zmienił treść art. 115a u.p. 3. Decyzją z 15 października 2020 r. Komendant Miejski Policji w Białymstoku odmówił wnioskodawcy wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Organ wyjaśnił, że działa na mocy obowiązujących przepisów. W związku z wejściem w życie specustawy nadano nowe brzmienie art. 115a u.p. oraz wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 specustawy, który zróżnicował sposób wyliczania ekwiwalentu ustalając datę graniczną 6 listopada 2018 r. Skoro wnioskodawcy wypłacono ekwiwalent według zasad obowiązujących przed ww. datą (za urlop przypadający przed tą datą), tj. zgodnie z przelicznikiem 1/30 – został on wypłacony zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie dokonywania tej czynności. Organ wskazał, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego jest czynnością materialno-techniczną i nie prowadzi się w tej kwestii postępowania administracyjnego. 4. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca. Wywiódł, że w jego ocenie nie ma podstaw do ograniczania uprawnień do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu. Organ Policji powinien wyliczyć i wypłacić należny ekwiwalent w sposób zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji. Funkcjonariusz Policji nie może ponosić konsekwencji błędów ustawodawcy oraz jego opieszałości i przewlekłości. Data odejścia na emeryturę nie ma tutaj znaczenia, ponieważ przepis, który był przedmiotem wyroku TK, został uznany za niekonstytucyjny od początku jego obowiązywania, tak więc powinien być zastosowany przelicznik ekwiwalentu zgodny z Konstytucją. 5. Zaskarżoną decyzją z 4 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną Komendanta Miejskiego Policji. Wskazał, że kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zostały wyliczone prawidłowo. Z powodu przejścia na emeryturę przed 6 listopada 2018 r., zgodnie z treścią art. 1 pkt 16 w związku z art. 9 ust. 1 specustawy, wnioskodawca otrzymał ekwiwalent w oparciu o przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Taki przelicznik obowiązywał w dniu przejścia strony na emeryturę i ma on zastosowanie do niewykorzystanego przez niego urlopu zgodnie z art. 9 ust. 1 specustawy. 6. Skargę do sądu administracyjnego wniósł N. K. Zarzucił naruszenie: 1) art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. przez niewypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego; 2) art. 66 ust. 2 Konstytucji przez jego obrazę; 3) art. 115a u.p. przez nieustalenie wysokości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w oparciu o tożsame przepisy istniejące w innych służbach podległych MSWiA; 4) art. 61 k.p.a. przez nieuzasadnione wszczęcie postępowania administracyjnego, braku ku temu przesłanek, bezprzedmiotowość postępowania powodujące dotkliwość dla skarżącego w postaci bliżej nieokreślonego odwlekania przez organ wypłaty należnej kwoty pieniędzy i działanie na szkodę skarżącego; 5) art. 19 k.p.a. przez złamanie obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej przez Komendanta Miejskiego; 6) art. 20 k.p.a. przez nieprzestrzeganie przez Komendanta Miejskiego swojej właściwości rzeczowej; 7) art. 8 i art. 11 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez skarżącego za istotne, mające wpływ na sposób załatwienia sprawy; 8) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 9) art. 81a § 1 i art. 7a k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego, podczas gdy występowały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz "wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy wraz z odsetkami". W uzasadnieniu skargi wywiódł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. przyznaje policjantom zwalnianym ze służby prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przelicznik stosowany do momentu wydania wyroku przez TK z 30 października 2018 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją, w związku z czym z obrotu prawnego wyeliminowano część art. 115a u.p. W jego ocenie praktyka polegająca na wykorzystywaniu zaniechania ustawodawcy w wykonaniu wyroku TK, polegająca na wstrzymaniu wypłat ekwiwalentu pieniężnego policjantom zwolnionym ze służby po 6 listopada 2018 r., narusza prawa i wolności obywatelskie. W innych ustawach znajdują się identyczne przepisy, które regulują przedmiotową kwestię w sposób zgodny z Konstytucją. Skarżący zauważył, że w jednym z pism Komendant Miejski miał napisać do niego, że nie jest uprawniony i kompetentny do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, zaś kompetencje te należą do Wydziału Finansów KWP w Białymstoku. W związku z tym, skarżący podniósł, że Komendant Miejski nie był uprawniony do wszczęcia postępowania, a tym bardziej do zawieszenia go. Zdaniem skarżącego, wyrównanie ekwiwalentu należy się każdemu, ponieważ nie można przenosić konsekwencji błędów ustawodawcy ani jego opieszałości i przewlekłości na obywatela. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją normy prawnej sprawia, że zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, od momentu jej wejścia w życie. 7. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wskazał, że specustawa uzupełniła lukę prawną powstałą wskutek wyroku TK o sygn. K 7/15 i przepisy tego aktu prawnego jasno wskazują w jaki sposób należy wyliczyć ekwiwalent za niewykorzystany urlop. W związku z tym ekwiwalent wypłacono skarżącemu w prawidłowej wysokości. 8. Postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. skarga została odrzucona jako spóźniona. Postanowieniem z 14 maja 2021 r. sąd przywrócił termin do wniesienia skargi. Orzeczenie to jest prawomocne. 9. Postanowieniem z 1 października 2021 r. sąd zawiesił postępowanie sądowe w związku z wystąpieniem przez skład orzekający WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym konstytucyjności art. 9 ust. 1 specustawy. Zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2021 r. w sprawie III OZ 1134/21. 10. Postanowieniem z 29 września 2023 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na długotrwałość postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zainicjowanej ww. pytaniem prawnym zarejestrowanym pod sygnaturą P 7/21 (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 866/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). 11. W piśmie procesowym z 30 października 2023 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skargi (k. 188). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. III. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.p.) w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co było skutkiem zastosowania w sprawie niniejszej błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 z późn. zm.), dalej: specustawa. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. IV. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji 15 października 2018 r. w związku z czym otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wnioskiem z 19 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o wyrównanie tego ekwiwalentu. Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod pozycją 2102. Trybunał nie odroczył mocy obowiązującej swego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonej normy z Konstytucją RP i nieokreślający innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data opublikowania wyroku oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. W sprawie niniejszej oznacza to, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a u.p. (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W konsekwencji w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie wskazywana wyżej specustawa. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy znowelizowano brzmienie art. 115a u.p. w ten sposób, że dotychczasowy niekonstytucyjny wskaźnik wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) zastąpiono wskaźnikiem w wysokości "1/21" tego uposażenia. Jednocześnie do porządku prawnego wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.’’ Powstała w związku z tym sytuacja, w której mimo skutków derogacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 – przepisem intertemporalnym ustawodawca ponownie zróżnicował wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszom Policji w zależności od tego, czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwał za okres przed czy też po dacie 6 listopada 2018 r., tj. dacie wejścia w życie wyroku TK. Istota problemu sprowadza się więc do wykładni art. 9 ust. 1 specustawy i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Zdaniem sądu wykładnia literalna ww. przepisu, którą zaprezentowały organy, nie gwarantuje funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby ukształtowania ich prawa do ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. w sposób implementujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym przedmiocie podzielić należy ugruntowany już pogląd sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 specustawy należy interpretować w sposób prokonstytucyjny bez konieczności oczekiwania na udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne (tak np. w sprawach o sygn. sygn. III OSK 5647/21, III OSK 2484/21, III SA/Gd 586/19, III SA/Kr 1715/22). Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wymaga zaakcentowania, że w art. 9 ust. 1 ustawodawca odwołał się do obliczania ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. "na zasadach wynikających z przepisów ustawy", tj. na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 (tak np. w wyrokach z 20 lipca 2023 r., III OSK 2484/21 i z 15 listopada 2023r. sygn. III OSK 5647/21). Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. gdy wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por.: np. wyrok w sprawie I OSK 1007/07 oraz M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Taka sytuacja w przypadku wyroku w sprawie K 7/15 nie miała miejsca. W konsekwencji z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, tj. z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminowano z porządku prawnego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia wejścia w życie tego wskaźnika, to jest od 19 października 2001 r. Zatem przepis art. 115a u.p. w zakresie wprowadzającym ten wskaźnik nie może być stosowany począwszy od dnia jego dodania do u.p., tj. od 19 października 2001 r. Wobec powyższego wykładnia przeciwna do wyżej zaprezentowanej prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 specustawy (wykładnia literalna) "prowadziłaby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co wprost narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP)" (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 633/22, WSA w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1148/21). Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest zatem dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 specustawy, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w okresie przed 6 listopada 2018 r. wobec funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie powinno się tymczasem zakładać, że wolą prawodawcy było, aby przepis przejściowy ustawy nowelizującej ograniczył zakres zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. A zatem skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a u.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w zakresie współczynnika obliczania ekwiwalentu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie, tj. od 19 października 2001 r., to za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależne, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy przy tym podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego w żadnym aspekcie tak co do zasady, jak i co do wysokości. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z u.p. i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ilość dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. V. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop organy Policji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 specustawy, a także zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Prawidłowe będzie przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. VI. Sąd nie stwierdza podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji swojej właściwości rzeczowej. Wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest kompetencją organu właściwego do załatwiania spraw służbowych policjantów, tj. przełożonych zgodnie z art. 6f u.p. W kwestii żądania odsetek wskazać należy, że sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy u.p. nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie wypłaty odsetek nie ma oparcia w u.p., to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego). Mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania, albo w razie wszczęcia postępowania odnośnie odsetek - umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie – vide np. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Go 291/21). VII. Wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 specustawy doszło do ich naruszenia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.