II SA/Bk 621/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2016 nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący J. G. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, argumentując swój wniosek bardzo trudną sytuacją materialną i zdrowotną, której obecnie nie jest w stanie przezwyciężyć. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (po ponownym rozpoznaniu sprawy) odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dochód skarżącego, pochodzący z gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowego w miesiącu marcu 2016 r. wyniósł 791,28 zł, a po pomniejszeniu go o składkę KRUS - 130,00 zł - stanowi 661,28 zł i przekracza o 27,28 zł kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, uprawniającego do otrzymywania zwyczajnych zasiłków celowych z pomocy społecznej. Jednocześnie organ w sytuacji strony wnioskującej nie stwierdził przesłanek do udzielenia specjalnego zasiłku celowego w myśl art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustalono bowiem, że skarżący przebywał w dniach od [...] kwietnia 2016 r. do [...] maja 2016 r. w sanatorium w J. i nie ponosił kosztów pobytu i wyżywienia. Po powrocie do domu posiadał natomiast własne środki na zakup żywności ze sprzedaży trzody chlewnej, jak również z przedłużonego zasiłku chorobowego. Następnie organ podał, że skarżący w kwietniu 2016 r. otrzymał z KRUS przedłużony zasiłek chorobowy w wysokości 1.150,00 zł wraz z kosztami stawiennictwa w kwotach 19,00 zł i 130 zł - łącznie 1.299 zł. Skarżący nie wyjaśnił, na co przeznaczył pieniądze podając, że to jego sprawa. Organ ustalił ponadto, że w kwietniu przed wyjazdem do sanatorium skarżący sprzedał trzy sztuki trzody chlewnej za kwotę 1.118,06 zł, a pieniądze przeznaczył na potrzeby związane z dojazdem do sanatorium i inne. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, że otrzymuje on także pomoc od rodziców w formie opłat za energię, KRUS, gaz , żywność. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. G. i złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Jego zdaniem bezpodstawna odmowa prawa do świadczenia z pomocy społecznej, gdzie zagrożona jest egzystencja, jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa: Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej, kodeksu postepowania administracyjnego oraz ustawy o pracownikach samorządowych. Podał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej, a wręcz tragicznej. Nie ma pieniędzy na leki, dojazd na rehabilitację, remont domu i zaspokojenie innych niezbędnych potrzeb, musi pożyczać pieniądze. Otrzymane zaś pieniądze ze sprzedaży tuczników przeznaczył na spłatę długów i koszty pobytu w sanatorium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu powyższego odwołania orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium wskazało na wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawowe przesłanki uprawnienia do pomocowych świadczeń pieniężnych i zależność ich przyznawania od spełnienia tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać kwoty 634 złotych miesięcznie. Jednocześnie wskazało na definicję dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 ww. ustawy oraz cele przyznania zasiłku celowego wskazane art. 39 tej ustawy. Następnie Kolegium stwierdziło, że źródłem dochodu skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych, które przyniosło skarżącemu w marcu 2016 r. dochód w kwocie 661,28 złotych (2,7475 ha przeliczeniowego x 288 złotych minus składki KRUS w kwocie 130 złotych). Kwota dochodu przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe. Nawiązując zaś do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że powierzchnia hektarów przeliczeniowych do ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego została przyjęta z decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ustalającej skarżącemu łączne podatkowe zobowiązanie pieniężne z tytułu posiadanych gruntów rolnych i leśnych oraz nieruchomości budynkowych, podkreślając, że skarżący nie przedłożył żadnego dowodu wykazującego inną powierzchnie hektarów przeliczeniowych własnego gospodarstwa rolnego. Jednocześnie Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji o braku przesłanek do udzielenia skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na niewystąpienie w życiu skarżącego nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych dla niego, niecodziennych zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Końcowo podkreślono, że z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Zgodnie zaś art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Uwzględnienie, jak chce tego skarżący, całości zgłoszonego żądania ani nie odpowiada celom ani też możliwościom pomocy społecznej. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nie może bowiem sobie pozwolić na realizację wszystkich zgłoszonych nawet tych niezbędnych potrzeb. Wnioskodawca w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] maja 2016 r. przebywał w sanatorium. Podczas pobytu w sanatorium miał zapewnione całodobowe wyżywienie, tj. śniadanie, obiad i kolacja, natomiast po powrocie do domu posiadał własne środki, aby zakupić żywność ze sprzedaży trzody chlewnej jak również z przedłużonego zasiłku chorobowego. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożył skarżący, zarzucając jej naruszenie prawa, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32 pkt 2, art. 68 oraz art. 69. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przedstawił swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną oraz przywołał przepisy Konstytucji RP. W jego ocenie decyzja jest nieuczciwa, nierzetelna, kłamliwa, nieuwzględniająca przepisów prawa. Skarżący zakwestionował też sposób ustalenia jego dochodu z gospodarstwa rolnego, uznając to za celowe przekłamanie pracowników pomocy społecznej naruszające przepisy prawa, pogłębiające jego ubóstwo i uniemożliwiające mu wyjście z ciężkiej sytuacji, w której się znalazł. W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylnie zaskarżonych decyzji, dodatkowo wskazując na naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11, 77 i 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie, co wyraziło się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego oraz art. 8 ust. 3 i ust. 9 ww. ustawy w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędna jego wykładnię polegającą na wliczeniu do dochodu skarżącego dochodu z gospodarstwa rolnego, podczas gdy odwołujący otrzymywał zasiłek chorobowy. W takiej sytuacji do dochodu osoby, która wskutek choroby jest niezdolna do pracy należy uwzględnić wyłącznie zasiłek chorobowy, z pominięciem utraconego dochodu, jaki uzyskałby z pracy w gospodarstwie rolnym, gdyby nie zachorowała. Zdaniem pełnomocnika, ustawodawca wyłączył względem chorego rolnika źródło dochodu określone w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, nie wyłączył jednak źródła w postaci zabezpieczeniowego substytutu dochodu z pracy w gospodarstwie w postaci świadczenia z rolniczego ubezpieczenia chorobowego, jakim jest zasiłek chorobowy. To świadczenie podlega zatem uwzględnieniu w sumie dochodów osoby, z mocy art. 11 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.d.f. i art. 8 ust. 3 u.p.s. Zasiłek chorobowy za każdy 1 dzień niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym wynosi 10,00 zł (kwota ta obowiązuje od 24.06.2009 r.). W tym stanie rzeczy skarżący otrzymując 300 zł miesięcznie w żaden sposób nie przekroczył dochodu, który byłby podstawą do wypłaty zasiłku celowego, który dla niego wynosi 634 zł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości prezentowane w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r., poz. 930 ze zm.). Ustawa powyższa określa przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej oraz wskazuje na cele instytucji polityki społecznej państwa. Z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspakajaniu wszelkich potrzeb życiowych lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem pomocy społecznej nie może się zatem stać zapewnienie wnioskodawcom stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy pozostawałaby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej nadał funkcję wspierania własnych wysiłków strony w przezwyciężaniu trudności życiowych, a nie wyręczania jej aktywności. Zgodnie przy tym z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom polityki społecznej państwa i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje – jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 634 złote (zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób; Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, że dochód skarżącego z miesiąca marcu 2016 r. tj. miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż wyniósł kwotę 661,28 złotych. Źródłem utrzymania skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 hektarów przeliczeniowych. Dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego ustala się według reguły wskazanej w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, tj. jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i normatywnej kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. Od 1 października 2015 r. normatywna kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 288 złotych (vide: § 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Po przemnożeniu ilości posiadanych hektarów przeliczeniowych poprzez normatywną wielkość dochodu z 1 hektara przeliczeniowego a następnie zminusowaniu iloczynu o składki KRUS, dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego w miesiącu marcu 2016 r. wyniósł 661,28 złotych (2,7475 ha x 288,00 złotych – 130,00 złotych). Podstawę dla określenia wielkości gospodarstwa rolnego wyrażonej w hektarach przeliczeniowych stanowi bądź zaświadczenie właściwego organu gminy bądź nakaz płatniczy (decyzja wymiarowa w sprawie zobowiązania pieniężnego). W stosunku do skarżącego organem właściwym w sprawie naliczenia łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu posiadanych gruntów rolnych i leśnych oraz nieruchomości budynkowych, był Wójt Gminy W., równocześnie będący organem I instancji właściwym do wydawania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Wiedza zatem organu o aktualnej wielkości hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego Skarżącego była oparta o dane do naliczenia łącznego zobowiązania pieniężnego oraz o informację Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2016 r. Z akt sprawy wynika, że wzrost liczby hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego Skarżącego od [...] stycznia 2016 r. z wielkości 2,3875 ha do 2,7475 ha jest następstwem nowych ustawowych zasad przeliczania gruntów rolnych zabudowanych na hektary przeliczeniowe. W toku postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, Skarżący nie podważył prawidłowości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w oparciu o nową wielkość hektarów przeliczeniowych. W związku z tym, że prawidłowo wyliczona kwota dochodu jest wyższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o 27,28 złotych, orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do przyznania Skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kwestionujących sposób wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego należy przypomnieć, że zawarta w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej regulacja dotycząca sposobu obliczania dochodu gospodarstwa rolnego ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla organów administracji jaki dla sądów. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9, nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany. Dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Decydujący jest tytuł własności lub posiadania gruntu oraz jego zaklasyfikowanie. Wykładnia analizowanego art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, iż przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości wskazanej w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub dzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego strona nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1154/11, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09, z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej był też przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (Dz.U. Nr 82, poz. 503), orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie również uznały, że nie zaistniały przesłanki do przyznania Skarżącemu niezależnego od dochodu, specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek taki może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja ma charakter uznaniowy a brak zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" wskazuje na uprawnienie organu do oceny in concreto przyczyn wystąpienia z wnioskiem o pomoc w kategoriach szczególnej istotności dla wnioskodawcy. O ile organ I instancji bez argumentacji i wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" stwierdził, że w sprawie niniejszej potrzeb do przyznania specjalnego zasiłku celowego się nie dopatrzył, o tyle organ II instancji w sposób, zdaniem Sądu trafny, wyjaśnił, jak należy pojęcie powyższe rozumieć i rozumienie pojęcia odniósł do okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie stwierdziło, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych i wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna. Odnosząc powyższe rozumienie do okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że nie jest takim nadzwyczajnym przypadkiem sytuacja, gdy strona ubiegająca się o pomoc pieniężną nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, nie aktywizuje się w kierunku pozyskiwania środków do życia we własnym zakresie a usiłuje ze świadczeń pomocy społecznej uczynić stałe źródło utrzymania. Skład orzekający w pełni podziela dokonaną przez Kolegium interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby". Wykładnia zaprezentowana przez organ znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie dla uzasadnienia uzyskania specjalnego zasiłku celowego podkreśla się: niecodzienność zdarzeń (vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1077/16 – Lex nr 2082436), niefortunność zbiegów okoliczności wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 90/15 – Lex nr 2082652), nadzwyczajną drastyczność sytuacji życiowej, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe strony (vide: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 384/15 – Lex nr 2082627). Reasumując powyższe, tj. całokształt materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie można podzielić zarzutów skargi jakoby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu niezasadne są także zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 2, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP. Skarżący nie wykazuje bowiem, na czym miałoby polegać dyskryminowanie jego osoby przez organy orzekające w sprawie. Pozostałe podniesione w skardze zarzuty także okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.