II SA/Bk 623/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2007 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 623/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał inwestorom D. i J. P. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z przebudową dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. Z. [...] i adaptacją nieużytkowanego strychu na pomieszczenia "do majsterkowania", montażem dźwigu wraz z szybem windowym stanowiącego obecnie jedyną komunikację na strych w/w budynku, wykonaniem komina dymowego i instalacji rozprowadzającej ogrzewanie nadmuchowe do pomieszczeń użytkowych budynku. Organ nałożył również obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ocen technicznych wykonanych robót budowlanych sporządzonych przez osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiednich specjalności. W uzasadnieniu podał, iż we wskazanym w sentencji postanowienia budynku mieszkalnym przeprowadzono w 2005 r. roboty budowlane w wyniku których została rozebrana klatka schodowa prowadząca na nieużytkowane poddasze, zamontowano dźwig z klatką transportową, dokonano przebudowy dachu z jednospadowego na dwuspadowy ze spadkiem w kierunku sąsiednich działek wzdłuż ul. Z., wewnątrz budynku wykonano dwie ścianki kolankowe murowane o wysokości 0, 7 m, instalację rozprowadzającą ogrzewanie nadmuchowe z kominka do ogrzewania pomieszczeń użytkowych piętra, instalację elektryczną oraz komin dymowy. W trakcie prac wydzielono drewnianymi ściankami kilka pomieszczeń o wymiarach 5,15 x 4,85m, 1,95 x 1,75m, 6,1 x 4,2m. Pomieszczenia strychu są nieocieplone, nieużytkowane, docelowo mają być przeznaczone do majsterkowania. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 maja 2007 r. stwierdzono składowane w pomieszczeniach poddasza materiały budowlane, narzędzia, stare meble itp. Organ ustalił, iż poddasze jest współwłasnością inwestorów oraz A. B. Z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył wymaganego prawem pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co uzasadniało wstrzymanie wykonywania tych robót. Zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła A. B., zarzucając naruszenie prawa i jej - jako współwłaścicielki nieruchomości – interesu prawnego. Podniosła, iż wizja lokalna z dnia 21 maja 2007 r. została przeprowadzona nieprawidłowo i niedokładnie, pracownicy Inspektoratu i inwestor utrudniali jej wstęp na poddasze, mimo że jest jego współwłaścicielką i główną zainteresowaną w sprawie. Nadto przeprowadzający wizję zignorowali fakt wyodrębnienia na poddaszu kilku pomieszczeń, w tym dwóch pokoi, kuchni i łazienki, co wyraźnie wskazuje na zamiar adaptacji poddasza na cele mieszkalne. Informacje na ten temat nie zostały wpisane do protokołu kontroli. Zdaniem odwołującej się wykonywanie objętych sporem robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia i bez jej zgody jest istotnym naruszeniem norm prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i właściwie zastosował obowiązujące przepisy prawa. Zakres wykonanych robót budowlanych kwalifikuje się, zdaniem organu odwoławczego, pod przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a zatem przed przystąpieniem do ich realizacji inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Brak takiego pozwolenia uzasadniał w niniejszej sprawie zastosowanie trybu uregulowanego w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i wydanie na podstawie art. 50 ust. 3 cyt. ustawy postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych wraz z nałożeniem obowiązku przedstawienia odpowiednich ocen technicznych. Postanowienie to, jak wskazano, ma charakter obligatoryjny, ale jest rozstrzygnięciem czasowym i nie kończy postępowania. Wydanie orzeczenia w przedmiocie legalizacji będzie możliwe po doprowadzeniu obiektu do stanu zgodności z przepisami prawa. Odnośnie podnoszonej przez odwołującą się kwestii uprawnień właścicielskich do poddasza objętego spornymi robotami budowlanymi organ podał, iż podlega to regulacji na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. złożyła do sądu administracyjnego A. B. żądając jego uchylenia oraz zmiany i nakazania inwestorom doprowadzenia budynku do stanu sprzed wszczęcia jego samowolnej rozbudowy i przebudowy. Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane – art. 48 pkt 2, art. 32 pkt 4 ppkt 2 oraz wniosła o dołączenie do akt sprawy pełnej dokumentacji znajdującej się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. W uzasadnieniu skargi powtórzyła podnoszone wcześniej zarzuty dotyczące nieprawidłowości w przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 21 maja 2007 r., w tym lekceważący stosunek inwestora do tej czynności, ignorowanie przez pracowników Inspektoratu jej próśb o wejście przez nią na poddasze i uczestniczenie w oględzinach, brak odzwierciedlenia w protokole kontroli wyodrębnienia na poddaszu pomieszczeń wskazujących na docelowe przeznaczenie mieszkalne tej części obiektu. Ponownie wskazała, iż obowiązkiem organu budowlanego wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane jest wydanie nakazu doprowadzenia budynku do stanu sprzed rozpoczęcia jego przebudowy i rozbudowy dokonanych bez zezwolenia i bez jej, jako współwłaścicielki poddasza, zgody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Organy nadzoru budowlanego wbrew przepisom art. 6, 7, 77 § 1, 80 Kpa nie dokonały należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Co prawda, po uzyskaniu zawiadomienia A. B. o popełnieniu samowoli budowlanej, prawidłowo dopuszczono dowód z oględzin, ale przeprowadzono je stosunkowo pobieżnie, bez pełnego obrazu sytuacji. Pomijając nieczytelność protokołu, to nie sporządzono żadnego szkicu obrazującego wykonane przez inwestora roboty, w szczególności związane z przebudową dachu. W samym protokole nie zawarto ustaleń, czy w wyniku tych robót nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak wysokość, kubatura, powierzchnia, liczba kondygnacji – a takie ustalenia były niezbędne do prawidłowej kwalifikacji stwierdzonej samowoli. Trzeba bowiem zauważyć, że od charakteru samowoli zależy sposób postępowania organów nadzoru budowlanego. Prawodawca w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako prawo budowlane, przewidział trzy różne sytuacje: w art. 48 wskazał, iż konsekwencją prowadzenia budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę jest jego rozbiórka a, gdy roboty wykonano zgodnie ze stosownymi przepisami, legalizacja (art. 48 ust. 2); w art. 49 b) przewidziano konsekwencje w postaci rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, gdy budowa lub wybudowanie obiektu lub jego części nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jak również możliwość jego legalizacji, gdy spełnia wymagania określone w art. 49 b) ust. 2 prawa budowlanego; natomiast w art. 50 ustawodawca ustalił tryb postępowania w stosunku do robót budowlanych wykonywanych wbrew stosownym przepisom, jeśli są to roboty inne niż wymienione w art. 48 i 49 b ust. 1 prawa budowlanego. Tymczasem w sprawie niniejszej bez pełnego obrazu i całości danych potrzebnych do prawidłowych ustaleń zakwalifikowano sprawę samowoli pod przepis art. 50 prawa budowlanego podając jedynie bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że nie zachodzi sytuacja z art. 48 tej ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że art. 50 prawa budowlanego jest podstawą orzeczenia organów nadzoru budowlanego, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które to roboty jednocześnie nie są budową (wskazuje na to sformułowanie przepisu "w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i 49 b) ust. 1 prawa budowlanego), zaś art. 48 i 49 b) tej ustawy stosuje się, gdy prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia roboty budowlane stanowią budowę. Decydujące znaczenie ma zatem rodzaj wykonanych (wykonywanych) robót budowlanych – według definicji zawartej w art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego. Aktualne pozostają w związku z tym rozważania zawarte w uchwale NSA z dnia 20 października 1997 r. w sprawie sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, w których wskazano, iż skoro art. 50 ust. 1 stanowi, że dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 (obecnie także art. 49 b), budowa bez zezwolenia lub zgłoszenia albo wbrew sprzeciwowi), to zakres tego przepisu nie nakłada się na zakres objęty art. 48 prawa budowlanego. Istotnym zagadnieniem w sprawie niniejszej była zatem prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych wskazanych przez inwestorów, a następnie w kontekście tych ustaleń rozważenie możliwości bądź braku możliwości legalizacji tych robót we właściwym trybie. Kwalifikacji tej w sprawie niniejszej faktycznie nie dokonano stwierdzając jedynie bez uzasadnienia w decyzji I instancji, że "Charakter samowolnie realizowanego zadania nie stanowi przesłanek do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 48 prawa budowlanego". Dołączona już po wydaniu postanowienia w sprawie opinia – ocena techniczna, a w szczególności opis i rysunek przebudowy dachu poddają w wątpliwość zdyskwalifikowanie tych robót jako przebudowy. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową natomiast, w myśl art. 3 pkt 7a) tej ustawy, jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowę obiektu stanowi zatem zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 691/04, Lex nr 169382). Dane wynikające z oceny technicznej stwarzają wrażenie, iż na skutek przebudowy dachu mogła nastąpić zmiana co najmniej takich cech jak kubatura i wysokość budynku mieszkalnego w K. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia należytych ustaleń oraz oceny nie dokonały. W wypadku potwierdzenia się powyższego nie można by było uznać robót za przebudowę podlegającą pod redakcję art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Wówczas podlegałyby one pod definicję budowy z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, zgodnie z którą budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Konsekwencje takiej samowoli (gdyby podlegała zaliczeniu do innych, niż mieszczące się w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego robót) określa nie art. 50 prawa budowlanego, a art. 48 lub 49 b) tej ustawy w zależności od tego, czy roboty wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Zatem w przedmiotowej sprawie wymagane były dokładne ustalenia stanu faktycznego, a tego nie dokonano. Należy również w tym miejscu wskazać, iż podejmowane w praktyce czynności mogą równocześnie spełniać przesłanki kilku rodzajów robót budowlanych (np. łączna rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego połączona z jego remontem). W takiej sytuacji właściwy reżim prawny wyznacza kwalifikacja najbardziej restrykcyjna z punktu widzenia obowiązków i ograniczeń sformułowanych w prawie budowlanym (vide S. Szuter "Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw", Lex/el. 2005). Obowiązkiem organów było prawidłowe ustalenie zakresu dokonanych samowolnie robót oraz ich kwalifikacja odnośnie wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia i w dalszej kolejności przyporządkowanie tych ustaleń pod art. 48, 49 b) lub art. 50 prawa budowlanego. Dokonane bardzo pobieżnie oględziny nie dawały pełnego obrazu stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik ustaleń i wynik sprawy. Dlatego, stosując art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił rozstrzygnięcia organów obydwu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy powtórnie dokonać oględzin ustalając aktualny stan wykonanych samowolnie robót budowlanych i poddać go ocenie przy wykorzystaniu analizy technicznej kierując się powyższymi uwagami sądu, jak również dokonać kwalifikacji robót budowlanych z konsekwencjami wynikającymi z regulacji odpowiednich przepisów ustawy prawo budowlane z 1994 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.