II SA/Bk 624/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg K. B. i U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargi.- Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia – na wniosek P. C. – środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego zakładu s. na działkach nr [...], [...] oraz [...] w C. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2008 r. P. C. wystąpił do Burmistrza C. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego zakładu s. na działkach nr [...],[...] oraz [...] przy ul. B. C. w C. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] określił warunki wykorzystania wnioskowanego terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie polegające na rozbudowie i nadbudowie istniejącego zakładu s. stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zapadło po uprzednim uzyskaniu opinii Starosty B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. co do potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia ze Starostą B. Ponadto w ocenie organu lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Na powyższą decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosły K. B. i U. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu i została wydana w postępowaniu, w którym nie doszło do istotnych naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł, że w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej Burmistrz C. był związany wnioskiem inwestora i nie mógł odmiennie określić w ogłoszeniu o wszczęciu z udziałem społeczeństwa – rodzaju przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podzieliło także ustalenia organu I instancji co do zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO plan miejscowy obowiązuje w takim zakresie, w jakim jego treść możliwa jest do ustalenia na podstawie aktu ogłoszonego w odpowiednim dzienniku urzędowym. Tymczasem przedstawione przez skarżące kolorowe mapy planu nie zostały w ogóle opublikowane. Jak wynika z kolei z opublikowanej wersji planu, na terenie planowanej inwestycji dopuszczono realizację nieuciążliwych usług. Zdaniem organu II instancji w sprawie zapewniono również wszystkim zainteresowanym udział w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Obie odwołujące się brały czynny udział w postępowaniu. Fakt, że nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania tak, jak inni sąsiedzi, nie spowodowało dla nich żadnych negatywnych skutków w zakresie dochodzenia i ochrony swych interesów. Ponadto żaden przepis prawa nie nakazuje powtórzenia całego postępowania w sytuacji, gdy nie zawiadomiono jednej ze stron o jego wszczęciu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. B. i U. S. wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzuciły one zaskarżonej decyzji: 1) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – a mianowicie art. 7, 8, 9, 77 i 80 kpa, poprzez nieprawdziwe przytaczanie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] kwietnia 2001 r. 2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – a mianowicie art. 138 § 2, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 i art. 6, 7, 10 i 15 kpa, polegającą na nieuwzględnieniu przez SKO jako dowodu (urzędowo potwierdzonej z oryginałem) kopii kolorowego rysunku planu, załączonej do odwołania od w/w decyzji Burmistrza C. oraz nieuchyleniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo że z kopii kolorowego rysunku planu wynika, że przedsięwzięcie rozbudowy i nadbudowy zakładu s. nie jest zgodne z miejscowym planem, 3) obrazę prawa materialnego – a mianowicie art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo że w planie miejscowym zdefiniowano symbol "Ul" jako usługi inne nieokreślone w planie, 4) obrazę prawa materialnego – a mianowicie art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sankcjonowanie tezy, iż organ samorządu terytorialnego może dowolnie określać przeznaczenie danej działki w sytuacji, kiedy istnieje plan zagospodarowania przestrzennego nie uznany za wadliwy, 5) obrazę prawa materialnego i przepisów postępowania z udziałem społeczeństwa – a mianowicie art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska "w związku z brakiem przesłanek do zastosowania art. 46 ust. 2a ustawy POŚ, poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo że informacja o wykazie danych o wniosku w zakresie lakierni nie została ogłoszona w ramach odrębnego postępowania innego niż postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy zakładu s.", 6) obrazę prawa materialnego i przepisów postępowania z udziałem społeczeństwa – art. 32 ustawy POŚ, poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo że informacja o wykazie danych o wniosku dotyczącego lakierni nie została ogłoszona, 7) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 10 § 1, art. 28 i art. 73 § kpa w związku z art. 6, 7, 10 i 15 kpa, poprzez nie uchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo że nie wszyscy bezpośredni sąsiedzi przedsiębiorcy, składającego wniosek o decyzję środowiskową zostali powołani na strony postępowania, 8) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 138§ 2, 77 i 80 kpa w zw. z art. 6, 7, 10 i 15 kpa, poprzez nierozpatrzenie przez SKO wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji lub ewentualnie jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi należało oddalić, albowiem ich zarzuty są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w kwestionowanej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 1b tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia warunkuje dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wymaga się przy tym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust. 3). W tym miejscu wskazać należy, iż istotą omawianej decyzji jest rozstrzyganie o warunkach, od których spełnienia zależy uzyskanie wymaganych prawem pozwoleń, zezwoleń, koncesji czy innych aktów. W myśl art. 46 ust. 4 powołanego wyżej przepisu ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 46 ust. 4a). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma, więc charakteru decyzji samoistnej. Na jej podstawie żadne przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane. Jest to decyzja wstępna względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną, nie przesądza natomiast o uzyskaniu samego zezwolenia, a także gabarytach, czy też powierzchni planowanej inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 grudnia 2008 r., II SA/Ke 709/08, Lex 505923). Decyzja środowiskowa dotyczy zatem zamierzonego przedsięwzięcia, opisanego przez inwestora we wniosku i zbadanego przez autora raportu oddziaływania na środowisko. O treści takiej decyzji stanowią badania i analizy przewidywanych oddziaływań oraz postanowienia planu miejscowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy za organami obu instancji, iż kontrolowane rozstrzygnięcie zostało podjęte w zgodzie z prawem. W analizowanym przypadku organy trafnie oceniły, że planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie i nadbudowie istniejącego zakładu s. stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004. Nr 257, poz. 2573). Konsekwencją takiego stanu rzeczy było obligatoryjne sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko i przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa. Realizując ten obowiązek organ I instancji ogłosił o wszczęciu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przez P. C. przedsięwzięcia. Trzeba się w tym miejscu zgodzić z organem odwoławczym, że Burmistrz C. – wbrew zarzutom skargi – nie miał obowiązku odrębnego ogłaszania o przedsięwzięciu będącym częścią zamierzonej inwestycji, opisanym w jej charakterystyce przez wnioskodawcę, tj. o planowanej l. Podkreślić bowiem należy, iż organy prowadzące przedmiotowe postępowanie związane są treścią złożonego przez inwestora wniosku. Skoro w swoim wniosku P. C. wskazał, że zamierzonym przedsięwzięciem jest zakład usługowy, to tylko takiego przedsięwzięcia mogło dotyczyć postępowanie oraz wydana decyzja. Burmistrz nie ma bowiem uprawnień do określania rodzaju przedsięwzięcia odmiennie niż wskazał je inwestor. Trzeba przy tym zauważyć, że l. została wykazana przez inwestora jako jedno z urządzeń, które ma być zainstalowane w rozbudowywanym zakładzie i jak słusznie podniósł organ odwoławczy, każdy zainteresowany mógł się dowiedzieć o skali projektowanej działalności z wykorzystaniem tej instalacji z akt sprawy, w tym także z raportu oddziaływania na środowisko. Lakiernia ta została bowiem poddana analizie w sporządzonym raporcie, a ustalone decyzją warunki odnoszą się również do niej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego niezapewnienia wszystkim zainteresowanym udziału w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji środowiskowej na etapie z udziałem społeczeństwa, stwierdzić należy, iż jest to zarzut niezasadny. Reguła udziału społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska wyrażona została w przepisie art. 10 ustawy. Przepis ten stanowi, że każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska. "Każdy" oznacza każdą osobę legalnie przebywającej w Polsce, bez względu na to czy jest jej obywatelem, czy też nie. Udział społeczeństwa odbywa się na zasadach określonych w przepisach art. 31 - 37 ustawy. W myśl przepisu art. 31 ustawy każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Innymi słowy udział takiej osoby w postępowaniu zależy od przejawienia przez nią inicjatywy w tym zakresie. Podkreślenia wymaga jednak, że zgłaszanie uwag i wniosków w postępowaniu nie jest jednoznaczne z uczestniczeniem w nim w charakterze strony lub na prawach strony. Jeżeli jednak uwagi i wnioski zostaną zgłoszone w ramach prowadzonego postępowania, to organ administracji będzie musiał się do nich odnieść. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jakkolwiek bezspornie w niniejszym przypadku skarżące nie były powiadomione na piśmie o wszczęciu postępowania, nie miało to jednak wpływu na ich prawa procesowe, zgłoszone bowiem przez nie uwagi zostały przez organ rozpatrzone, zostały one też powiadomione o sposobie ich załatwienia. Zgodzić się w tym miejsca trzeba z organem II instancji, że żaden przepis prawa nie nakazuje przy tym powtórzenia przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa w razie, gdyby jedna ze stron nie uczestniczyła w nim od samego początku. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieuwzględnienia przez organ II instancji dowodu "z protokołu zeznania biegłej – W. S.". Organ odwoławczy trafnie ocenił, iż W. S. nie składała w niniejszym postępowaniu zeznań w charakterze biegłego i nie była w ogóle powołana na biegłą. Należy tu ponadto zaznaczyć, że W. S. będąc autorką raportu oddziaływania na środowisko, a więc działając na zlecenie jednej ze stron postępowania, nie mogła być powołana jako biegła w tej konkretnej sprawie administracyjnej, gdyż podlegała wyłączeniu na podstawie ar. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 kpa. W rezultacie, w ocenie Sądu, nie doszło tutaj do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy określa, że podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ administracji w pierwszej kolejności do ustalenia, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowieniami jest związany i które determinują treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W sprawie ustalono, że dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Sąd podziela stanowisko organów o zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami w/w planu miejscowego. Kwestie zapisów planu oraz załącznika opublikowanego do planu organ II instancji szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał zapisy planu, które odnoszą się do terenu, gdzie planowane jest przedsięwzięcie i zapisy te nie stoją w sprzeczności z przedsięwzięciem. Organy wypowiedziały się także co do kolorowej mapy dołączonej przez stronę skarżącą, w oparciu o którą można – zdaniem skarżących - ustalić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a co za tym idzie wykazać niezgodność planowanej rozbudowy i nadbudowy zakładu s. z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy podnosząc, iż plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, a więc zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wiąże w takim zakresie, w jakim został opublikowany. Z tego względu nie opublikowana wersja graficzna planu nie może stanowić podstawy do rozstrzygania wątpliwości o do przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, chyba że stosowny zapis stwarzający tego typu możliwość zawierałaby przedmiotowa uchwała o zagospodarowaniu przestrzennym, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W rezultacie zarzuty skarżących nie znajdują potwierdzenia w opublikowanym tekście planu. Z opublikowanej w dzienniku urzędowym mapy wynika, że teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym dopuszczalne jest realizowanie nieuciążliwych usług. Nie ma tam więc mowy o wykluczeniu innej zabudowy niż mieszkaniowa, czy pensjonatowa – jak podnosi to strona skarżąca. Dopuszczając wykorzystanie tego terenu na cele świadczenia nieuciążliwych usług w towarzyszących zabudowie mieszkaniowej pomieszczeniach wbudowanych lub w obiektach dobudowanych do budynków spełniających funkcję podstawową władza lokalna przesądziła ze zamierzenia tego rodzaju uznać należy, za zgodne z planem miejscowym. Powtórzyć w tym miejscu trzeba za zaskarżoną decyzją, iż zachowanie zgodnej z planem formy architektonicznej zabudowy nie ma żadnego związku z kwestiami ochrony środowiska i nie powinno być przedmiotem spraw, w których mają być określone środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Reasumując stwierdzić należy, iż prowadzone postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia zostało zakończone stosowną decyzją, wydaną na podstawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, po spełnieniu wszelkich przesłanek pozytywnych. W rozpatrywanej sprawie spełnienie warunków pozytywnych skutkować musiało pozytywnym rozstrzygnięciem w sprawie. Przypomnieć bowiem należy, iż inwestor złożył wymagany Raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W sprawie uzyskano też ostateczne postanowienia uzgadniające właściwych organów (postanowienie Starosty B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]). W tych okolicznościach jedynym zatem możliwym rozstrzygnięciem była decyzja pozytywna o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która bezwzględnie spełnia wymogi formalne, albowiem określa szczegółowo warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem ochrony środowiska. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżących nie nosi cech dowolności bądź stronniczości (art. 80 i 107 § 3 kpa). W tym miejscu godzi się zauważyć, iż przedmiotem dowodu mogą być jedynie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.