II SA/Bk 629/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2017 roku numer [...]. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] września 2016 r. K. Ś. wystąpiła do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z częścią usługową na budynek gospodarczy z częścią usługową i mieszkalną w zabudowie zagrodowej na działkach nr [...], położonych w K., gmina Z. Wniosek powyższy został zmieniony w dniu [...] października 2016 r. w ten sposób, że sformułowanie "na budynek gospodarczy z częścią usługową i mieszkalną w zabudowie zagrodowej" zastąpiono sformułowaniem "na budynek gospodarczy z częścią usługową i mieszkalną na potrzeby agroturystyczne w zabudowie zagrodowej". Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] lutego 2017 r. K. Ś. ponownie zmieniła wniosek w ten sposób, że wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z częścią usługową na budynek usługowy z częścią mieszkalną na potrzeby prowadzenia agroturystyki. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z opracowanej analizy terenu wynika, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegająca na wprowadzeniu nowej funkcji pod postacią agroturystyki oraz nieuciążliwych usług w obszary zabudowy zagrodowej, nie będą zakłócały zasady dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W ocenie organu wniosek zasługiwał na uwzględnienie, gdyż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, natomiast wnioskowane usługi można zaliczyć do kategorii nieuciążliwych i dających się pogodzić z zastaną na terenie analizowanym zabudową o charakterze rolniczym. Na marginesie rozważań organ wspomniał, że obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie użytkowania budynku gospodarczo – usługowego zlokalizowanego na działkach [...]. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W tej właśnie sprawie ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z częścią usługową na budynek usługowy z częścią mieszkalną na potrzeby prowadzenia agroturystyki w zabudowie zagrodowej na terenie obejmującym działkę nr geod. [...] i nr geod. [...], położonym w obrębie geodezyjnym K. , gmina Z. Decyzja w tym zakresie nie narusza prawa. Dalej organ wyjaśnił, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mające zastosowanie w sprawie, zostały spełnione. Teren realizacji inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jedynie część budynku gospodarczego przeznaczona pod działalność usługową nie jest związana z zabudową zagrodową i nie służy trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu (część użytkowa pod działalność usługową budynku wynosi 572 m2). Inwestor po zakończeniu inwestycji zobowiązany jest część budynku przeznaczoną pod usługi wraz z dojazdem do tej części budynku wyłączyć z produkcji rolniczej. Organ I instancji prawidłowo ustalił rodzaj zabudowy i funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - rozumianą (zgodnie z rozporządzeniem) jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia, czy inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i nawiązuje do zabudowy na sąsiednich działkach organ I instancji wskazał m.in. jakie konkretnie budynki się znajdują w obszarze analizowanym na poszczególnych działkach, jakie są ich parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wielkość i jaka jest ich funkcja. Kolegium uznało także za zasadne wskazanie, że do zakresu obowiązków Wójta, jak i sporządzającego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, niezbędną do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie należy badanie legalności wynajmu lokali mieszkalnych. Postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nielegalnego wynajmowania pomieszczeń mieszkalnych jest odrębnym postępowaniem. Zadanie to należy bowiem do organu nadzoru budowlanego, który w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości może podjąć przewidziane prawem działania. Omawiana kwestia nie ma również znaczenia w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Wniosek ten zainicjował postępowanie administracyjne, w którym organ I instancji nie mógł modyfikować żądania strony. Nie mógł też dokonywać ustaleń, czy i jaki obiekt faktycznie został wybudowany, bo to - jak również weryfikacja, czy jest on zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - należy do organu nadzoru budowlanego. Jak słusznie wskazał organ I instancji wymagania techniczne, sanitarne oraz przeciwpożarowe przebudowanego budynku szczegółowo sprawdzane będą na etapie uzyskania przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę w oparciu o uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy oraz szczegółowo opracowany projekt budowlany. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożył M. P., w której wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1 i 2 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego: (-) decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; (-) decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.; (-) decyzja nie zawiera poprawnego wyznaczenia analizowanego obszaru; (-) decyzja została wydana bez zbadania szczegółowo okoliczności faktycznych związanych z nieruchomością a jedynie w oparciu o oświadczenia wnioskodawczyni; (-) decyzja nie uwzględnia aktualnego użytkowania nieruchomości; (-) nieruchomość wnioskodawczyni K. Ś. nie spełnia warunków formalnych i prawnych na potrzeby wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie sprawdził, że oświadczenie inwestorki dotyczące wielkości gospodarstwa rolnego obejmuje także działki położone w innej miejscowości stanowiące 0,84 ha i są to same lasy. Dalej skarżący wyjaśnił, że aktualnie wnioskodawczyni w przedmiotowym budynku prowadzi nielegalnie wynajem pomieszczeń mieszkalnych, w których zamieszkuje około 50 obywateli Ukrainy. Są oni codziennie przywożeni do pracy autokarem, a w planach docelowo ma w budynku zamieszkać 70 osób. Zatem zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna ze stanem faktycznym, gdyż w tym budynku jest hotel dla obywateli Ukrainy. Zmiana przeznaczenia użytkowania na usługi agroturystyczne ma charakter fikcyjny, co potwierdził PINB w trakcie oględzin. W ocenie skarżącego, wymieniony budynek nie spełnia żadnych standardów mieszkaniowych dla takiej ilości osób - nie spełnia wymagań sanitarnych, technicznych a także pożarowych, nie jest wyposażony w odpowiednią dla pokoi hotelowych instalację techniczną, w tym wentylacyjną, kanalizacyjną i inne przewidziane na zamieszkanie takiej liczby osób, czy to w ramach obsługi hotelowej czy agroturystycznej. Aktualnie w tym samym zakresie toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z., tj. w zakresie iż budynek nie spełnia wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego i ustawy o wymaganiach technicznych budynków i budowli dla funkcji mieszkalno - usługowej a także w zakresie odstępstw od projektu. Zatem przedmiotowe postępowanie winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania przez PINB, czego Wójt Gminy Z. jednak nie uczynił. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi, SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: P.b.) które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że oba organy przeprowadziły postępowanie na podstawie sprecyzowanego po raz trzeci wniosku K. Ś. z dnia [...] lutego 2017 r., traktując zamierzenie inwestycyjne jako planowane. Tymczasem już w dniu [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na lokale usługowe – pokoje do wynajęcia, wydał postanowienie nr [...], w którym wstrzymał użytkowanie części budynku użytkowanego jako pokoje do wynajęcia (poprzednio gospodarczego) położonego na działkach o numerach geodezyjnych [...] we wsi K., gm. Z. Nałożył także na inwestorkę szereg obowiązków, w tym obowiązek przedstawienia do dnia [...] czerwca 2017 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe postanowienie wydane zostało w związku z faktem, że PINB stwierdził odstępstwa od projektu budowlanego polegające na tym, że: (-) w elewacji północnej budynku zamiast 5 otworów zamurowanych luksferami znajdują się trzy okna i 1 para drzwi zewnętrznych, (-) brak schodów zewnętrznych z poziomu terenu na piętro, w to miejsce wykonano na piętrze taras o wymiarach 3,25m x 12,25m, (-) w elewacji wschodniej brak jest jednego okna, a zamiast drugiego okna wstawione są drzwi zewnętrzne, (-) z pomieszczenia usługowego wykonano dodatkowo schody żelbetowe na piętro, częściowo zabudowane, (-) pomieszczenie usługowe przedzielono ścianami, w jednej części znajduje się kuchnia i łazienka, (-) w pomieszczeniu ze schodami i w kuchni wykonano drzwi do pomieszczenia gospodarczego, (-) w pomieszczeniu gospodarczym na parterze wydzielono dwa pomieszczenia - kotłownię o wymiarach 4,30m x 6,0m i sanitariaty i wymiarach 3,0m x 7,0m, (-) w ścianie oddzielającej część jedno i dwukondygnacyjną wykonano dwoje drzwi o wym. 1.5m x 2.0m, (-) w drugim pomieszczeniu gospodarczym o wym. 37,32m x 15,72m zmieniono konstrukcję dachu z drewnianej na stalową, nie wykonując przy tym siedmiu słupów pośrednich, (-) nie wykonano 2 sztuk wrót wjazdowych, (-) na piętrze budynku zgodnie z projektem winno być jedno pomieszczenie gospodarcze, natomiast wykonano podział tego pomieszczenia na korytarz szerokości 1,80m, oraz wydzielono 10 pokoi i jedną, ogólnodostępną łazienkę. W każdym z pokoi znajduję się łazienka. W trakcie dokonywania oględzin 4 pokoje były użytkowane przez osoby z zewnątrz. Jak z powyższego zatem widać, inwestorka wystąpiła o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku, która już faktycznie nastąpiła. W takiej sytuacji, przy tak sformułowanym wniosku, obowiązkiem organu I instancji było wezwanie inwestorki do takiego sprecyzowania wniosku, który by nawiązywał do toczącego się postępowania legalizacyjnego i wydanego w nim, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r., w tym przede wszystkim poprzez wskazanie, na czym polega dokonana przebudowa, pod rygorem umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 408/17). W przypadku zaś odmowy zmiany tego wniosku, organ winien umorzyć postępowanie. Organ gminy nie może bowiem ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej, a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny. W przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu takim przepisem szczególnym jest art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b. Powyższe oznacza jednak, że w przypadku ustalania warunków zabudowy mających służyć legalizacji istniejącej samowolnie zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ musi orzekać o tych warunkach w powiązaniu z postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. i badać czy tak ukształtowana zmiana możliwa jest do zaakceptowania w świetle funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w analizie sporządzonej w danej sprawie. W sprawie niniejszej rozważania powyższe mają znaczenie tym bardziej istotne, gdy się zważy, że w stanie faktycznym sprawy dokonana przez inwestorkę samowolna zmiana sposobu użytkowania objęła również szereg robót budowlanych, szczegółowo opisanych w postanowieniu PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. W ostateczne sprecyzowanym wniosku inwestorka wystąpiła zatem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, w żaden sposób nie wskazując na czym owa przebudowa ma polegać oraz, że ona już faktycznie nastąpiła. Organ I instancji w swojej decyzji ustalił, zgodnie z wnioskiem, warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, także nie wskazując, że taka przebudowa już nastąpiła i w ogóle jej nie wykazując. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał, że chodzi o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Jak zatem z tego widać, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony pominął z opisu zamierzenia inwestycyjnego nie tylko wnioskowaną przebudowę tego budynku, ale i fakt, że przebudowa taka już nastąpiła. Działania obu organów są zatem nieprawidłowe. W najmniejszym nawet stopniu nie nawiązały one do stwierdzonych przez PINB samowolnie wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych. A przecież celem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w tym przypadku winno być stwierdzenie, na potrzeby toczącego się postępowania legalizacyjnego, zgodności z prawem dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, w tym wykonanych samowolnie robót budowlanych. Natomiast oba organy, mimo posiadania wiedzy o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym, przeprowadziły postępowanie w całkowitym od niego oderwaniu. Tymczasem, co wynika z akt sprawy, w tym złożonego przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2018 r., postanowienia PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], uchylającego postanowienie PINB w Z. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, ostateczna decyzja SKO w Ł. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], musiała zostać przedłożona przez inwestorkę do PINB w Z. w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego, zgodnie z nałożonym na inwestorkę obowiązkiem. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że wadliwa decyzja o warunkach zabudowy miała z założenia służyć zalegalizowaniu samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd nie podziela także stanowiska organów, że toczące się postępowanie legalizacyjne, odnoszące się do przedmiotowego budynku, dotyczy tylko nielegalnego wynajmowania pomieszczeń mieszkalnych i jest w związku z tym odrębnym postępowaniem pozostającym bez wpływu na postępowanie niniejsze. Przeczy temu treść postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym jednoznacznie wskazano, że w dniu [...] października 2016 r. wszczęto postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przebudowie przedmiotowego budynku i nałożono na inwestorkę m.in. obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mającej służyć legalizacji istniejącej samowolnie zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie winno być przez organy zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed PINB w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Pomiędzy tymi postępowaniami zachodzi bowiem relacja odwrotna, tj. niniejsze postępowanie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma służyć legalizacji istniejącej samowolnie zmianie sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Stronie skarżącej, pomimo uwzględnienia skargi, nie przyznano kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a., gdyż będąc prawidłowo pouczoną nie złożyła w tym zakresie wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.