II SA/Bk 630/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego G. W. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zatrzymania G. W. prawa jazdy. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu [...] stycznia 2008 roku do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. [...] o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu G. W. W związku z powyższym postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 roku wszczęto postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) zatrzymano G. W. prawo jazdy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. W. podnosząc, że zatrzymywanie prawa jazdy w stosunku do dłużników alimentacyjnych jest bezprawne w świetle regulacji Konstytucji RP. Skarżący podniósł, iż prawo jazdy jest dokumentem trwałym i powinno być zatrzymywane jedynie w przypadku naruszenia zasad komunikacji, a takich zasad nie naruszył. Podkreślił ponadto, iż jest ona osobą schorowaną, dotkniętą całkowitą ślepotą lewego oka i uznaną przez Powiatowy Zespół Orzekana do spraw Niepełnosprawności w S. za osobą niezdolną do pracy, a ponadto osobą bezrobotną. Mimo tego skarżący zaakcentował, iż w miarę możliwości spłaca zaległości alimentacyjne wobec MOPS w S. Wskazując na powyższe wniósł o uwzględnienie jego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż z wniosku o zatrzymanie prawa jazdy G. W. wynika, iż dłużnik jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i utrzymuje się z prac dorywczych. W miesiącu lipcu 2007 roku dłużnik złożył oświadczenie, w którym zobowiązał się napisać pismo do ZUS z prośbą o umorzenie powstałego długu wobec Funduszu Alimentacyjnego, jak również złożyć wniosek o podwyższenie stopnia niepełnosprawności w terminie do końca sierpnia 2007 roku. W październiku 2007 roku dłużnik poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S., iż nie będzie ubiegał się o umorzenie długu powstałego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego i odmówił współpracy związanej z prowadzonym postępowanie, co skutkowało zawiadomieniem przez ten organ Prokuratury Rejonowej w S. o popełnieniu przez G. W. przestępstwa określonego w art. 209 § 1 kodeksu karnego. Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, w przypadku złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 z poźn. zm.), kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy na podstawie wniosku, o którym mowa wyżej, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Na tej też podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, gdyż w sprawie został skierowany do Prezydenta Miasta S. wniosek o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu w związku ze złożeniem do Prokuratury Rejonowej w S. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 209 § 1 kodeksu karnego. Tym samym zostały wyczerpane dyspozycje przepisu art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, iż decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter rozstrzygnięcia związanego, a tym samym nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego. Nie godząc się z zawartym w decyzji stanowiskiem G. W. wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucił brak przeanalizowania jego sytuacji życiowej i materialnej, w kontekście wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślił, iż jest zainteresowany wywiązywaniem się z zobowiązań alimentacyjnych i nie uchyla się świadomie od wykonywania orzeczenia sądu, ale z uwagi na to, że jest inwalidą z zakazem wykonywania ciężkich prac, nie jest w stanie systematycznie regulować zobowiązań alimentacyjnych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłączne legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, który doprowadziła do wydania zaskarżonego orzeczenia. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, co zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć. Przechodząc do meritum podnieść należy, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wydaną na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, uznając, iż skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym, a tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 z poźn. zm.), zwanej dalej ustawą o dłużnikach alimentacyjnych. Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy stanowiły materialną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, a przy tym nie pozwalały organowi na dowolność w ich stosowaniu. Oceniając w tym zakresie, legalność zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, iż w myśl wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej jako kpa, zasady legalizmu organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, od stosowania, których nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i spełnienia dyspozycji art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych. Niemniej jednak należy zaakcentować, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w dacie rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 roku (sygn. akt P 46/07). W wyroku tym orzeczono o niekonstytucyjności przepisów art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 25 września 2009 r., nr 159, poz. 1261. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kontrolowane unormowanie prawne narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, tj. skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też nieuchylanie się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet – arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto – by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron". Odnosząc się do naruszenie przez omawiany przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, dotyczącego konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne – zadaniem Trybunału Konstytucyjnego – zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu – z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporne pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowego celowi ocenianej regulacji. Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjny nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków. Opisany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie niniejszej i przesądza o uznaniu, iż decyzje podlegające w niniejszej sprawie ocenie sądowej, jako wydane na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego – na podstawie, którego została wydana decyzja – z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.06.2006 r. sygn. akt III S.A./Gd 282/06, LEX 203309). Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.08.1999r. (sygn. II SA 1027/99, LEX nr 4680), stwierdzając, że skoro okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego to aktu została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa, orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji, jak to ma miejsce w niniejsze sprawie (vide: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6.01.1999r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP z 2000r., nr 1, poz. 16, oraz wyroku NSA z dnia 29.09.1999r. sygn. I S.A./ Ld 1327/97, LEX 43292). Podkreślić przy tym należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację statuowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Dodatkowo bez znaczenie przy tym pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. Jan Paweł Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212, podobnie: wyrok WSA w Opolu z 20.11.2007 r., sygn. akt II SA/Op 407/07). Końcowo wskazać należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki nie tylko co do postępowania sądowego, ale także w odniesieniu do dalszego postępowania administracyjnego. Organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę, powinny bowiem uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą z cytowanego orzeczenia Trybunału, którą są związane. Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy) oraz o zwrocie na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego tj. wpisu sądowego (art. 200 cytowanej ustawy).