II SA/Bk 634/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pokontrolnych nakazów dotyczących przestrzegania przepisów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy - oddala skargę.- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B. utrzymał w mocy decyzje Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S., zawarte w nakazach: z dnia [...] lutego 2011r., Nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2011r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji nakazu Skargę na powyższą decyzję złożyła "S." Spółka z o.o. Spółka Kom. (dalej: Skarżąca), zarzucając jej naruszenia w postaci braku ważnego i skutecznego umocowania do kontroli inspektora M. K., podpisanego pod kwestionowanymi nakazami oraz niedopuszczalności przedłużenia przez tegoż inspektora swego upoważnienia. Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu niedopuszczalności przedłużenia upoważnienia, albowiem poruszył kwestię przedłużenia czasu trwania kontroli, która jest czym innym, niż przedłużenie upoważnienia. Organ II instancji nie odniósł się też do zarzutu braku zawiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca Spółka wskazała, jakie konsekwencje miało dla niej niedoręczenie wraz z protokołem kontroli wszystkich jego załączników. Brak zaś podpisania protokołu kontroli przez wszystkich inspektorów biorących udział w kontroli, stanowi – zdaniem Skarżącej – naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o PIP. Zdaniem Spółki, niewniesienie przez nią sprzeciwu, o jakim mowa w art. 84 "c" ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej: u.s.d.g.), nie legalizuje bezprawnych działań organu. Spółka wyraziła przy tym pogląd, że wręczenie kontrolującym sprzeciwu mogłoby napotkać trudności w uzyskaniu pokwitowania, czego dowodem była odmowa pokwitowania sprzeciwu wobec przedłużającej się kontroli. Spółka podtrzymała też zarzut braku uzasadnienia faktycznego dla kwestionowanych decyzji, zwłaszcza w kontekście pozytywnych dla środowiska wyników pomiarów stężenia pyłów i substancji chemicznych w pomieszczeniu mieszalnika, który nakazano wyposażyć w urządzenia odpylające. W skardze zawarty został też zarzut naruszeń przepisów postępowania przy przesłuchaniu świadków, polegających na niedopuszczeniu przedstawicieli spółki do udziału przy czynnościach przesłuchania świadków. Zdaniem skarżącej Spółki, oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej, stanowi ewidentne naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o działalności gospodarczej. Strona skarżąca podniosła też zarzut naruszenia art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z postępowania inspektor M. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 20 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 423/11 uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. uznając, że utrzymanie w mocy kwestionowanych decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Sąd uznał, że w świetle przepisów k.p.a. trafny jest zarzut skargi, wskazujący na brak ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli dla przeprowadzającego ją Inspektora M. K. Wobec braku skutecznego upoważnienia do kontroli, udzielonego Inspektorowi M. K., także dokonane przez tego Inspektora przedłużenie upoważnienia do kontroli należy uznać za bezskuteczne. Sąd uznał też za uzasadniony zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez niepodpisanie protokołu z kontroli przez wszystkich Inspektorów Pracy przeprowadzających kontrolę. Podobnie WSA w Białymstoku za trafny uznał zarzut wydania nakazów przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie Inspektor M. K. Ponadto Sąd stwierdził, że konieczność stosowania w postępowaniu przed organami PIP, w kwestiach nieuregulowanych ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych powinny zawierać uzasadnienie faktyczne, którego w kwestionowanych nakazach zabrakło. Sąd nie zgodził się również z organem, jakoby niezgłoszenie przez kontrolowanego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez PIP kontroli, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, było równoznaczne z sanowaniem naruszeń prawa przy czynnościach kontrolnych, gdyż, zdaniem Sądu, niewniesienie przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie zamyka mu drogi do kwestionowania nakazów pokontrolnych i stawiania zarzutów naruszenia procedury kontroli. Wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 2307/11) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył art. 24 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), nieprawidłowo przyjmując, że osoba pełniąca obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nie mogła wydać ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli. Ponadto, zdaniem NSA, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedłużenie upoważnienia do kontroli następuje w ten sam sposób, co przedłużenie czasu trwania kontroli. NSA stwierdził też, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Odnośnie zaś zarzutu naruszenie art. 24 k.p.a. NSA stwierdził, że Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie Inspektor Pracy M. K. przed wydaniem decyzji miało istotny wpływ na wynik sprawy, i przede wszystkim, czy w tym przypadku wniosek dotyczy wyłączenia pracownika organu, czy może jest to wniosek o wyłączenie organu, zważywszy, że czynności kontrolne koordynował Inspektor Pracy M. K., te zaś w chwili złożenia ww. wniosku zostały już zakończone, a ich ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji. Zdaniem NSA. Sąd I instancji nieprawidłowo także przyjął, że organ, dokonując przesłuchania pracowników strony, bez obecności podmiotu kontrolowanego lub osób reprezentujących ten podmiot, naruszył art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. NSA nie zgodził się też z Sądem I instancji, że decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych muszą zawierać uzasadnienie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Sąd jest związany wykładnią prawa i oceną tej sprawy przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r. (sygn. I OSK 2307/11) – art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Oznacza to, że zakres kontroli w niniejszym postępowaniu został zawężony do granic, w jakich sąd II instancji wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., przy uwzględnieniu, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 20 września 2006r., sygn. I FSK 294/05). Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, że kontrola była prowadzona na podstawie upoważnienia wystawionego przez osobę nieuprawnioną. Przepis art. 24 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że upoważnienia do kontroli mogą wydawać: 1) Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy, 2) okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy, 3) kierownicy oddziałów w randze nadinspektora pracy, o ile zostali upoważnieni przez okręgowych inspektorów pracy do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r., I OSK 2307/11 wskazał, że chociaż w treści tych przepisów nie wskazano expressis verbis, że kierownik oddziału PIP może scedować swoje uprawnienia do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli na zastępującą go osobę, to nie oznacza to jednak, że brak unormowania w tym zakresie wyklucza taką możliwość. Gdyby bowiem przyjąć odmiennie, to w sytuacji absencji kierownika oddziału, niemożliwym byłoby przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli. W cytowanym wyroku NSA wskazał jednoznacznie, że osoba pełniąca obowiązki kierownika w zastępstwie kierownika oddziału PIP może wydać skuteczne upoważnienie do kontroli, o ile została w tym zakresie do tego umocowana. W rozpoznawanej sprawie upoważnienie do kontroli z dnia [...] października 2010 r. wydane zostało przez Nadinspektora Pracy R. S., pełniącego obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału w S. Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Powyższe wynika wprost z zakresu czynności tegoż Nadinspektora (k. 97 akt administracyjnych), gdzie wskazano, że zastępuje on Kierownika Oddziału pod jego nieobecność. Jak wskazał NSA, jeżeli ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy dopuszcza możliwość przeprowadzania kontroli przez inspektorów zatrudnionych w oddziałach PIP, będących jednostkami organizacyjnymi okręgowych inspektoratów pracy, to brak jest podstaw, by przyjąć, że wewnętrzna organizacja funkcjonowania oddziału nie może określać, kto występuje w charakterze osoby zastępującej kierownika oddziału. Dlatego właśnie wewnętrzna organizacja danego okręgowego inspektoratu pracy określa, kto będzie kierownikiem danego oddziału, jak również to, która z osób będzie pełniła jego funkcję pod nieobecność kierownika, by w ten sposób zapewnić prawidłowe funkcjonowanie oddziału PIP. W tej sytuacji należy przyjąć, że upoważnienie do kontroli było ważne i prawnie skuteczne. Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący przedłużenia upoważnienia do kontroli. Zdaniem autora skargi – przepisy prawa nie dopuszczają takiego działania. Istotnie, art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej reguluje kwestię przedłużania czasu trwania kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji w niniejszej sprawie wskazał jednak, że w taki sam sposób dokonywane jest także przedłużenie upoważnienia do kontroli. NSA wyjaśnił przy tym, że skoro upoważnienie do przeprowadzenia danej kontroli zostało już wydane, a czas trwania kontroli może zostać przedłużony w oparciu o powyższy przepis, to tym samym ważnym i prawnie skutecznym pozostaje wcześniej udzielone upoważnienie do kontroli, gdyż mocą samego przedłużenia czasu trwania kontroli prolongowana zostaje ważność i skuteczność upoważnienia. Zdaniem NSA, gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie wymogu uzyskiwania nowego upoważnienia przez inspektora pracy w chwili przedłużania czasu kontroli, z pewnością uczyniłby to, dając temu wyraz w treści powołanego przepisu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ewentualnie określając to w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Bak ustawowego wskazania w tym zakresie świadczy o zasadności stanowiska, że przedłużenie czasu trwania kontroli przedłuża ważność czasową i merytoryczną udzielonego inspektorowi pracy upoważnienia do przeprowadzenia wskazanej w nim kontroli. W tej sytuacji należy przyjąć, że czynność przedłużenia upoważnienia do kontroli, dokonana przez inspektora M. K. była skuteczna i znajdowała podstawę w przepisach prawa. W ocenie Sądu, w sprawie nie został też naruszony przepis art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przepis ten stanowi, że protokół kontroli podpisuje inspektor prowadzący kontrolę oraz osoba lub podmiot reprezentujący podmiot kontrolowany. Zdaniem strony Skarżącej, w sytuacji, gdy kontrola była prowadzona przez kilku inspektorów, wszyscy powinni podpisać protokół. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r. wyraził pogląd odmienny, stwierdzając, że wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, iż protokół kontroli musi podpisać co najmniej jeden z inspektorów prowadzących postępowanie kontrolne, bowiem przepis ten wyraźnie wskazuje, iż protokół kontroli podpisuje inspektor (rzeczownik w liczbie pojedynczej). Zdaniem NSA, dla przyjęcia ważności protokołu wystarczającym jest podpisanie go przez inspektora koordynującego prace innych kontrolujących osób, bowiem inspektor koordynujący całe postępowanie sporządza ostateczną wersję protokołu kontroli i z tego też względu tylko on umieszcza swój podpis pod tym dokumentem. Sąd stwierdza zatem, że podpisanie protokołu kontroli tylko przez jednego inspektora nie zostało dokonane z naruszeniem art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z postępowania inspektor M. K. należy wskazać, że wniosek taki został złożony już po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, a przed wydaniem decyzji. Mając na uwadze, że czynności kontrolne koordynował Inspektor Pracy M. K., a w chwili złożenia wniosku czynności te były już zakończone, wniosek ten należało potraktować jako wniosek o wyłączenie organu. Inspektor pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowego inspektoratu pracy, w myśl przepisu art. 17 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jest organem Państwowej Inspekcji Pracy. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r. wskazał, że złożenie wniosku o wyłączenie inspektora pracy, jako organu kontroli, winno być kwalifikowane na podstawie art. 25 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 24 §3 k.p.a. Z kolei nawet w przypadku istnienia wątpliwości co do bezstronności organu, ani strona, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niewymienionych w art. 25 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: - jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, - osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. W uzasadnieniu wniosku o wyłączenie Inspektor M. K. Skarżąca wskazywała na istnienie po jej stronie przesłanki bezstronności (k. 75 – 77 akt sądowych). Wątpliwości co do bezstronności nie stanowią natomiast przesłanki wyłączenia organu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że okoliczność braku rozpatrzenia wniosku przed wydaniem decyzji nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem sam wniosek nie zawierał ustawowej przesłanki wyłączenia organu. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na przesłuchanie pracowników Skarżącej Spółki bez obecności podmiotu kontrolowanego. W myśl przepisu art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, inspektor pracy w toku kontroli ma m.in. prawo do żądania od pracowników podmiotu kontrolowanego informacji oraz przesłuchania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą. Normy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zawierają natomiast wymogu dopuszczenia strony postępowania do czynności przesłuchiwania pracowników. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r., I OSK 2307/11, brak obowiązku dopuszczenia strony postępowania kontrolnego do przesłuchania pracowników należy łączyć wprost z charakterem stosunków, jakie istnieją między pracownikami a stronami tych postępowań, czyli pracodawcami. Każdorazowa obecność pracodawcy przy przesłuchaniu pracownika mogłaby bowiem wpłynąć bezpośrednio na swobodę wypowiedzi przesłuchiwanej osoby. Ponadto, uregulowania w zakresie przesłuchiwania pracowników w toku kontroli odpowiadają dyrektywie wyrażonej w art. 12 ust. 1 lit. "c" tiret pierwsze Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 72, poz. 450), w myśl której inspektorzy pracy winni posiadać uprawnienia do przesłuchiwania, na osobności lub w obecności świadków, pracodawcy lub personelu przedsiębiorstwa w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawnych. Jak wskazał NSA w cyt. wyroku, inspektorzy pracy posiadają, na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz wskazanej powyżej Konwencji nr 81, uprawnienia do przesłuchiwania pracowników kontrolowanego podmiotu bez obecności świadków i w tym przedmiocie inspektorom pracy nie może być czyniony zarzut naruszenia prawa. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia faktycznego decyzji. Kwestia wymogów formalnych decyzji została uregulowana w art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W myśl powołanej regulacji, decyzja wydana w formie pisemnej lub stanowiąca wpis do dziennika budowy powinna zawierać: oznaczenie organu Państwowej Inspekcji Pracy, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r., I OSK 2307/11 zapis art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy traktować, na podstawie art. 12 tej ustawy, jako lex specialis względem art. 107 § 1 kpa, wyłączający stosowanie tegoż przepisu, co oznacza, że decyzja, o której mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie musi zawierać uzasadnienia. Odnośnie zarzutu braku dostarczenia Skarżącej załączników do protokołu kontroli należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że załączniki te zostały doręczone w terminie późniejszym, ale jeszcze przed terminem do złożenia zastrzeżeń. Nie kwestionując tego, że stanowiło to uciążliwość w sformułowaniu tych zastrzeżeń, Sąd uznał, że to uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca Spółka nie wskazuje też, aby miało to wpływ inny, niż wspomniana wyżej uciążliwość. Sąd nie stwierdził też naruszenia w postaci braku zawiadomienia postępowania przez organ I instancji i braku możliwości zapoznania się z aktami. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy Skarżącej doręczono protokół kontroli, a Skarżąca ustosunkowała się do tego protokołu i złożyła zastrzeżenia, nie można mówić o braku możliwości zapoznania z aktami sprawy i o naruszeniu art. 10 k.p.a. Sąd nie stwierdził też, aby doszło do naruszenia przepisów o czasie kontroli. Skarżąca wskazuje, że była ona prowadzona od dnia 2 listopada 2010r. do dnia 27 stycznia 2011r. i nie zgadza się, że trwała ona jedynie w poszczególnych dniach. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u średniego przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać 24 dni roboczych. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008r. (II SA/Bd 528/08) i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2011r., (VI SA/Wa 26/11) wskazały, że nie ma żadnych podstaw, by do czasokresu trwania kontroli wliczać czas, gdy inspektor faktycznie nie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, a więc ten okres od momentu poinformowania o planowanej kontroli do czasu podjęcia faktycznych czynności kontrolnych, czy też okres wymagany na opracowanie protokołu. Do czasu kontroli należy więc wliczyć tylko ten okres, gdy inspektor faktycznie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy bezpośrednio przystępując do wykonywania czynności kontrolnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczony pogląd. Należy zatem stwierdzić, że skoro kontrola trwała łącznie przez 13 dni, to nie doszło do naruszenia przepisów o czasie kontroli przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270).