II SA/Bk 634/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oddala skargę Podstawą zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Pismem z dnia [...] marca 2018r. M. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie: "PINB") z wnioskiem sprawdzenie samowolnego postawienia przez Państwo M. dwóch obiektów budowlanych na działce oznaczonej nr geod. [...] w m. S., gm. T., której jest właścicielem. W dniu [...] kwietnia 2018r. PINB dokonał kontroli na działkach o nr geod. [...] w miejscowości S. , w trakcie której ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach 4,00 m x 4,80 m i wysokości około 2,50 m wraz z częścią gospodarczą o wymiarach 3,00m x 2,60 m i wysokości 2,00 m. Ustalono również, że budynek mieszkalny ma konstrukcję drewnianą z płyt OSB (paździerzowych), jednospadowy dach pokryty papą, a posadowiony został na istniejącym fundamencie z kamienia polnego. Odnoście budynku gospodarczego stwierdzono, że ma konstrukcję drewnianą, jednospadowy dach, a pokryty jest papą. Ustalono, że budynki postawione zostały w maju 2017 roku. Organ stwierdził również, że do budynku mieszkalnego wykonane jest przyłącze elektroenergetyczne oraz wodociągowe, a ścieki odprowadzane są do ustępu. W toku kontroli Z. M. (powoływana dalej też jako "Skarżąca") przedłożyła akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994r., przesądzający, że jest współwłaścicielką w ¼ części działki o nr geod. [...]. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił natomiast, że działka on. nr geod. [...] podzielona została na dziewięć działek on. nr geod. od [...], a właścicielem działki o nr geod. [...] obr. [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, jest M. P. Organ I instancji na podstawie informacji uzyskanych od uprawnionego geodety Ł. K. ustalił także, że budynek postawiony przez Skarżącą został wybudowany w 90% na działce M. P. o nr geod. [...], a w dniu [...] marca 2018r. wyznaczone zostały, na zlecenie M. P., granice działki o nr geod. [...], co potwierdza w skali 1:1000 "szkic pomiaru prowizorycznego ogrodzenia drewnianego działka nr: [...]" zrealizowanego przez Skarżącą. Na podstawie tychże okoliczności PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2018r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wstrzymał Z. M. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą oraz zobowiązał do: 1) przedłożenia w terminie do [...] września 2018r. (-) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz (-) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o nr geod. [...] na cele budowlane, 2) sporządzenia i przedłożenia do dnia [...] grudnia 2018r. cztery egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ uznał, że w związku z tym, iż Skarżąca zrealizowała kontrolowany budynek w warunkach samowoli budowlanej, konieczne stało się wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Skarżąca wskazując, że zrealizowana przez nią inwestycja to "niespełna dwudziestometrowy domek letniskowy", na budowę którego nie było wymagane zezwolenie na budowę, a tym bardziej nie było konieczności sporządzania projektu budowlanego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie: "PWINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po analizie całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego PWINB stwierdził bowiem, iż organ I instancji niewłaściwie zakwalifikował przedmiot prowadzonego postępowania, ograniczając go do sprawy samowolnie wybudowanego drewnianego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] i nr geod. [...] w m. S. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Skarżąca na nieruchomości położonej w miejscowości S. wybudowała budynek mieszkalny, do którego następnie został dostawiony gotowy domek FINLANDIA. Domek ten został zakupiony w hipermarkecie i jest wykorzystywany jako budynek gospodarczy. PWINB zwrócił uwagę, że w/w obiekty budowlane posiadają odrębne wejścia i nie są funkcyjnie, ani konstrukcyjnie ze sobą połączone. Powyższe powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową budynku mieszkalnego oraz samowolną budową budynku gospodarczego, albowiem Skarżąca jako inwestorka na budowę w/w obiektów nie uzyskała pozwolenia na budowę, ani nie dokonała ich zgłoszenia. Dalej PWINB wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że Skarżąca wbrew obowiązkowi nałożonemu ww. przepisem nie dokonała zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powołując się z kolei na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ doszedł do wniosku, że roboty budowlane wykonane przez Skarżącą polegające na dostawieniu do budynku mieszkalnego gotowego domku FINLANDIA, nie stanowią rozbudowy budynku mieszkalnego o część gospodarczą, ale stanowią samodzielną inwestycję budowlaną o powierzchni zabudowy 7,0 m2, która mogła być zrealizowana po uprzednim dokonaniu skutecznego i prawidłowego zgłoszenia, a takim Skarżąca również nie legitymuje się. Z uwagi na te właśnie okoliczności, zdaniem PWINB, organ I instancji powinien wszcząć i prowadzić dwie procedury legalizacyjne do dwóch samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: w odniesieniu do budynku mieszkalnego procedurę określoną przepisami art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, a w odniesieniu do budynku gospodarczego procedurę określoną przepisami art. 49b w/w ustawy. Uprzednio organ I instancji powinien jednak ustalić dwie kwestie: czy w/w inwestycje są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także czy ich budowa nie narusza przepisów techniczno -budowlanych. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że prowadzone ponownie postępowanie legalizacyjne jednoznacznie powinno wykazać, czy obiekty wybudowane przez Skarżącą wykraczają lub nie wykraczają poza obręb działki, do której inwestorka posiada oświadczenia wyrażające zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowy, a tym samym przesądzić, czy budowa przedmiotowych obiektów narusza, czy też nie, warunki techniczno - budowlane. Powyższego faktu – jak podkreślił PWINB – nie był w stanie ustalić samodzielnie w toku oględzin ze względu na brak widocznych punktów granicznych w terenie, dlatego też niezbędna może się okazać inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, do przedłożenia której organ I instancji powinien zobowiązać Skarżącą. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu PWINB nie podzielił stanowiska Skarżącej, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z domkiem letniskowym. Wyjaśnił, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie przez organ oraz oświadczeń Skarżącej z dnia [...] lipca 2018r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt to budynek mieszkalny, w którym inwestorka wraz z mężem została zameldowana na pobyt stały i gdzie zamieszkuje przez cały rok. Ponadto wbrew twierdzeniom Skarżącej na posesji usytuowany jest także budynek gospodarczy, czyli gotowy domek FINLANDIA, co zostało jednoznacznie wykazane przez tutejszy organ w niniejszym postanowieniu. Końcowo organ II instancji podkreślił, że nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii legalizacyjnych, albowiem procedury legalizacyjne mogą być zainicjowane wyłącznie przez organ I instancji w celu zapewnienia dwuinstancyjności takich postępowań. Skargę na postanowienie PWINB złożyła do sądu administracyjnego Z. M. wskazując, że kontrolowane obiekty budowlane, zgodnie z aktem notarialnym z 1994 roku, położone są na działce o nr [...], na której jest zameldowana. Wyjaśniła, że od [...] marca 2018 r. toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie w sprawie zamiany działki nr [...] na działkę [...] i do chwili jego zakończenia nikt, w tym również organy nadzoru budowlanego, nie powinien podważać aktu notarialnego miejsca zameldowania. Skarżąca podkreśliła także, że kontrolowany i zakwalifikowany przez organ - budynek mieszkalny to w rzeczywistości domek letniskowy, a budynek gospodarczy to altanka typu Finlandia. PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 – dalej; w skrócie : "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga rozpatrywana w tych kategoriach nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie PWINB w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylające postanowienie PINB w B. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych realizowanych przy budynku mieszkalnym z częścią gospodarczą w miejscowości S., na działkach o nr geod. [...] i [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stosowany - zgodnie z art. 144 k.p.a. - odpowiednio do postanowień, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. zatem tylko wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 101/16 – Lex nr 2082431, 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 572/16 – Lex nr 2143555). W sytuacji rozpoznawania sprawy na rozstrzygnięcie kasacyjne również możliwości orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu I instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. W związku z powyższym formułowanie przez sąd końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy jest niedopuszczalne. Dokonywanie oceny materialnoprawnej sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są zatem niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie niniejszej materiał dowodowy uzasadnia niewątpliwie trafność stanowiska organu orzekającego o nieprzeprowadzeniu przez PINB postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co ewidentnie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ I instancji – jak zasadnie ocenił PWINB – dokonał bowiem błędnej kwalifikacji przedmiotu prowadzonego postępowania. Wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego drewnianego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] i nr geod. [...], tymczasem – jak ustalił to organ odwoławczy – najpierw został wybudowany budynek mieszkalny, a następnie został do niego dostawiony gotowy domek FINLANDIA, który stanowi budynek gospodarczy. Oba budynki posiadają odrębne wejścia i nie są ani funkcyjnie, ani konstrukcyjnie ze sobą połączone. Analiza akt sprawy pozwala zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową budynku mieszkalnego oraz samowolną budową budynku gospodarczego, albowiem na żaden z tych budynków Skarżąca nie dokonała wymaganego zgłoszenia. Tym samym, jak trafnie stwierdził PWINB, organ I instancji powinien wszcząć i prowadzić dwie procedury legalizacyjne do dwóch samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: w odniesieniu do budynku mieszkalnego procedurę określoną przepisami art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a w odniesieniu do budynku gospodarczego procedurę określoną przepisami art. 49b w/w ustawy, celem umożliwienia inwestorce legalizacji w/w obiektów (oczywiście po spełnieniu szeregu warunków w tym po uiszczeniu opłat legalizacyjnych). W przekonaniu Sądu wyjaśnienia wymaga także dokładne ustalenie, czy obiekty wybudowane przez Skarżącą wykraczają lub nie poza obręb działki, do której posiada oświadczenie wyrażające zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowy. Analiza akt sprawy, uzupełnionych w toku postępowania odwoławczego o mapę z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz protokół oględzin z dnia [...] lipca 2018r., nie pozwała bowiem na dokonanie powyższych ustaleń. Ponadto, jak słusznie wskazał organ II instancji, w celu prawidłowego ustalenia położenia przedmiotowych obiektów w terenie niezbędna może okazać się inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, do przedłożenia której organ I instancji może zobowiązać Skarżącą jako inwestora. Podniesione uchybienia były, zdaniem Sądu, na tyle istotne, że dawały organowi odwoławczemu prawo do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji z zaleceniem wszczęcia i przeprowadzenia przez PINB odrębnej procedury legalizacyjnej w stosunku do budynku mieszkalnego i odrębnej w odniesieniu do budynku gospodarczego. W powyższej sytuacji zachodziła niemożność merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, albowiem rozpoznając w ten sposób sprawę w istocie rozstrzygnąłby ją po raz pierwszy, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a. oraz konstytucyjne prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Końcowo odnosząc się do zarzutów Skarżącej w zakresie błędnej kwalifikacji budynku mieszkalnego oraz nieuprawnionego podważania przez organy nadzoru budowlanego posiadanego przez nią prawa z aktu notarialnego Rep. A nr [...], należy jeszcze raz powtórzyć, że zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze formalnym i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do istoty. Wyjaśnienie kwestii związanej z prawidłową kwalifikacją kontrolowanych budynków, czy też dysponowaniem przez Skarżącą prawem do nieruchomością na cele budowlane, trafnie zostało zlecone przez organ II instancji - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. i dopiero rozstrzygnięcie merytoryczne tego organu będzie odnosiło się do powyższych zagadnień. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. .