II SA/Bk 635/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na czynność Starosty W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznaje, że skarżącej B. P. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 (słownie: czterystu dwudziestu pięciu) złotych; 2. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącej B. P. kwotę 200 (słownie:dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pani B. P. zwróciła się do Starosty Powiatu W. o zwrot kwoty 425 zł jako części uiszczonej przez nią opłaty za wydanie karty pojazdu. Podała, że tytułem opłaty wpłaciła 500 zł, jednak ta kwota była zawyżona, bowiem nie odzwierciedlała rzeczywistych kosztów wydania karty. W uzasadnieniu wniosku powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, w którym stwierdzono, iż §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustalono utratę mocy obowiązującej tego przepisu na dzień 01 maja 2006 roku. Wnioskodawczyni powołała również uchwałę 7 sędziów NSA z 04 lutego 2008 roku, I OPS 3/07, w której wyrażono pogląd, iż sprawa żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu ma charakter administracyjny i jest załatwiana przez organ w drodze czynności materialno – technicznej zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Powiatu W. [...] lipca 2010 roku nr [...] odmówił zwrotu opłaty wskazując, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 01 maja 2006 roku, a zatem w dacie uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł (24 czerwca 2004 roku) – jej wysokość była zgodna z obowiązującym wówczas przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 roku. Stąd, zdaniem organu, brak jest podstaw do zwrotu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu 29 lipca 2010 roku Pani B. P. wniosła do Starosty Powiatu W. pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym zażądała zwrotu zawyżonej kwoty opłaty. Podtrzymała podaną we wniosku wszczynającym postępowanie argumentację. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe "wezwanie". Skargę na czynność odmowną wniosła do sądu administracyjnego B. P. domagając się zobowiązania organu do dokonania zwrotu opłaty. W skardze powtórzyła rozbudowaną argumentację zawartą we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując że utrata z dniem 01 maja 2006 roku mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu nastąpiła na skutek odroczenia mocy obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność tego przepisu. Ta okoliczność, zdaniem organu, przemawia za koniecznością stosowania przepisu w brzmieniu sprzed utraty mocy obowiązującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącej kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu nieuiszczonej przez nią w wysokości 500 zł. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z 04 lutego 2008 roku w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażono pogląd, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Z kolei o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku (w powyższym zakresie), jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z 04 lutego 2008 roku, że czynność w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżąca dopełniła tego formalnego wymogu, bowiem pismem z [...] lipca 2010 roku wezwała Starostę Powiaty W. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając jej w dniu [...] lipca 2010 roku zwrotu części opłaty. Pismo to, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności, a następnie skarżąca, nie uzyskując odpowiedzi od organu – złożyła skargę w dniu 13 września 2010 roku. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącej, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżąca uiściła sporną opłatę w wysokości 500 zł na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 roku, U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 roku. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 01 maja 2006 r. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona na wysokość 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 roku wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 roku (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28 lipca 2003 roku Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Starosty Powiatu W., którą odmówiono skarżącej zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 roku. Wskazać jednak trzeba, że przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podstawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyrok NSA z 09 grudnia 2009 roku, I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 roku, II SA/Rz 649/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 roku – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny oraz obszernie powołanych w pismach procesowych skarżącej), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 roku, a przez to do oceny, że pobrana w dniu [...] czerwca 2006 r. opłata w części ponad faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 28 lipca 2003 roku była zawyżona w stosunku do wysokości związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącej należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącej do zwrotu przedmiotowej opłaty wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.