II SA/Bk 640/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO.412/5/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego W. G. kwotę 714,00 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2025 r. znak SKO.412/5/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania W. G. od decyzji Wójta Gminy K. K. z 27 grudnia 2024 r. znak RFW.6220.8.2024 ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 21 maja 2024 r. P. Spółka z o.o. w O. wystąpiła do Wójta Gminy K. K. (dalej: Wójt) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy 2 MW z infrastrukturą towarzyszącą w obrębie S., gmina K. K., powiat wysokomazowiecki, na działce nr [...]. Załącznik do wniosku stanowiła Karta Informacyjna Przedsięwzięcia. Zawiadomieniem z 11 czerwca 2024 r. Wójt poinformował o wszczęciu postępowania z wniosku Spółki, a postanowieniem z 3 lipca 2024 r. nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalił obowiązek przedłożenia raportu w pełnym zakresie. Informację o wszczęciu postępowania podano do publicznej wiadomości przez obwieszczenie w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm.), dalej: u.o.o.ś. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wpłynął do organu 22 sierpnia 2024 r. Wynika z niego, że planowana biogazownia jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 47 i pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Raport został przesłany do uzgodnień. Informację o możliwości zapoznania się z treścią raportu podano do publicznej wiadomości przez obwieszczenie w trybie art. 33 u.o.o.ś. W dniu 7 października 2024 r. do Wójta wpłynęły dwa wnioski o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony, w tym wniosek właściciela działki nr [...] W. G.. W odpowiedzi na ten wniosek w piśmie z 8 października 2024 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 49 k.p.a. zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej następuje w formie publicznego obwieszczenia lub w formie zwyczajowo przyjętej przez udostępnienie pisma w BIP Gminy K. K. na jej stronie internetowej i wywieszenie na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu gminy (k. 123-124 akt adm.). W piśmie z 7 października 2024 r. zastrzeżenia do raportu złożyło kilkanaście osób, w tym W. G. (k. 126 akt adm.). W dniu 5 listopada 2024 r. odbyło się spotkanie przedstawiciela Spółki (inwestora) z mieszkańcami, dotyczące budowy biogazowni. Z listy obecności wynika, że był na nim obecny W. G. W dniu 3 grudnia 2024 r. poinformowano w trybie obwieszczenia (na podstawie art. 49 k.p.a.) o zakończeniu postępowania. Decyzją z 27 grudnia 2024 r. (sprostowaną postanowieniem z 9 stycznia 2025 r.) Wójt Gminy K. K. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzję podano do publicznej wiadomości 27 grudnia 2024 r., w drodze obwieszczenia na podstawie art. 49 § 1 k.p.a. Obwieszczono też o sprostowaniu decyzji. W dniu 13 stycznia 2025 r. wpłynęło odwołanie od decyzji Wójta złożone przez W. G.. Do odwołania w piśmie z 17 stycznia 2025 r. odniósł się inwestor. Zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot niebędący jego stroną. Wyjaśniło, że strony postępowania administracyjnego ustala się co do zasady na podstawie art. 28 k.p.a., tj. stroną jest co do zasady podmiot, który wykaże związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Kolegium wyjaśniło, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na zainteresowaniu wynikiem sprawy jednakże niemogącym być opartym na konkretnym przepisie prawa. Dalej wskazało, że w sprawach o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia strony postępowania ustala się na podstawie lex specialis, którym jest art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. i są to podmioty, które posiadają własność nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia rozumianym tak jak wskazano w punktach 1-3 tego przepisu. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] położona w obrębie S., gmina K. K. będąca własnością odwołującego się nie znajduje się na terenie planowanej inwestycji w postaci biogazowni, jak również nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Działka ta znajduje się w odległości około 156 m od terenu inwestycji (źródło: geoportal.gov.pl) - zatem ponad 50 m od granic obszaru oddziaływania inwestycji określonego w art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. Skarżący nie wykazał przy tym, w ocenie organu odwoławczego, aby realizacja inwestycji w jakikolwiek sposób mogła wpłynąć na sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności. Nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, z której miałby wynikać jego interes prawny. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego było więc stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony i w związku z tym wniesione przez niego odwołanie nie może zostać merytorycznie rozpoznane. Z uwagi na przedstawioną argumentację Kolegium nie znalazło podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów odwołania dotyczących zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego W. G. Zarzucił naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3a ust. 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że nie posiada on w zaskarżonym postępowaniu środowiskowym przymiotu strony oraz niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji, w sytuacji kiedy inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość, wpływając na uprawnienie do niezakłóconego korzystania z prawa własności przez immisje odoru, pyłów, wyziewów, hałasu oraz będzie oddziaływała na krajobraz obniżając walory krajobrazowe; b) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niezasadne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy skarżący jest stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzasadniając zarzuty skarżący wyjaśnił, że dla ustalenia stron postępowania środowiskowego innych niż wnioskodawca konieczne jest ustalenie obszaru objętego oddziaływaniem na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Z uzasadnienia decyzji SKO w żaden sposób nie wynika w jaki sposób ustalono ten obszar dla inwestycji objętej wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. "b" u.o.o.ś. należy wyprowadzić, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. W piśmie z 10 grudnia 2024 r. skierowanym do Wójta Gminy K. K. skarżący szczegółowo wskazał obszary oddziaływania planowanej inwestycji na teren całej miejscowości S., a więc także na nieruchomości stanowiące jego własność. Oceniając występowanie interesu prawnego skarżącego należało więc ustalić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren jego nieruchomości niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych. Takich rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem sporu jest status skarżącego jako strony postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy biogazowni rolniczej o mocy 2 MW na działce nr [...] w miejscowości S., gmina K. K.. Zdaniem Kolegium statusu strony skarżący nie ma, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. W ocenie sądu rozstrzygnięcie Kolegium umarzające postępowanie odwoławcze jest jednak nieweryfikowalne w tym sensie, że organ z naruszeniem art. 107 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, wszechstronny i przekonujący, jakie konkretnie okoliczności sprawy (faktyczne i prawne) przemawiają za konkluzją o nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie zawiera wyjaśnienia istoty sprawy. Uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. O ile trafnie Kolegium wskazało, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, rozstrzyga się co do zasady na podstawie art. 28 k.p.a., a w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej na podstawie stanowiącego lex specialis przepisu art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm.), dalej: u.o.o.ś., o tyle nie uzasadniło w istocie dlaczego odmówiło skarżącemu przymiotu strony. Przytoczenie treści ww. przepisów i lakoniczne stwierdzenie, że skoro nieruchomość skarżącego położona jest ponad 50 m dalej niż granice obszaru oddziaływania inwestycji – nie stanowi realizacji obowiązku wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z przepisu tego nie wynika, że dla przyznania lub odmowy przyznania statusu strony wystarczy sprawdzenie przesłanki z punktu 1, tzn. czy działka podmiotu domagającego się przyznania statusu strony leży na terenie inwestycji bądź w promieniu 100 m od jej granic. Przesłanki badania statusu strony opisane we wszystkich punktach art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. są bowiem niezależne, wymagają odrębnego sprawdzenia i odniesienia do okoliczności konkretnej sprawy. Po drugie Kolegium wyszło z błędnego założenia, że skoro "skarżący nie wykazał, aby realizacja planowanej inwestycji mogła w jakikolwiek sposób wpłynąć na sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności w zakresie należącej do niego nieruchomości [...] nie wykazał żadnej normy prawa materialnego, z której miałby wynikać jego interes prawny", to jego subiektywne przekonanie o posiadaniu interesu prawnego nie przesądza o statusie strony. Tymczasem, jak wskazał NSA w sprawie III OSK 3364/21 (wyrok z 12 stycznia 2021 r., orzeczenia.nsa.gov.pl), to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania. Nie zwalnia to wnioskodawcy od obowiązku współpracy z organem administracji w tym zakresie, ale to w oparciu o art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. organ zobowiązany jest do ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w byciu stroną postępowania". Precyzując, to organ administracji przesądza w konkretnym postępowaniu czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony i nie może przerzucić ciężaru dowodu w tym zakresie wyłącznie na stronę. Dlatego przypomnieć należy, że w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia stroną postępowania jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Kluczowe w tym przepisie znaczenia ma sformułowanie "przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę". Obszar ten został zdefiniowany w sposób otwarty w poszczególnych punktach 1 – 3 przepisu art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. jako nie tylko strefa terenu inwestycji lub do 100 m od granic inwestycji, ale też jako działki, na których w sposób określony w punkcie 2 zostaną przekroczone standardy jakości środowiska, lub działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. A zatem obowiązkiem organu jest ustalenie, czy skoro nie można skarżącemu przyznać przymiotu strony dlatego, że jego działka znajduje się w odległości około 150 m od granic inwestycji (niespełniony warunek z punktu 1), to czy nie posiada on przymiotu strony według punktu 2 bądź 3. To jednak wymaga dokonania wykładni pojęć takich jak "przekroczenie standardów jakości środowiska", "znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia", "ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem". Sąd zwraca uwagę, że pojęcia te są przedmiotem interpretacji w orzecznictwie. Wskazuje się przykładowo, iż oddziaływanie znaczące, o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.o.o.ś., nie musi być oddziaływaniem negatywnym aby było znaczące. Dalej, znaczące oddziaływanie inwestycji nie jest też rozumiane w orzecznictwie jako równoznaczne z przekroczeniem standardów jakości środowiska, bowiem do tej ostatniej kwestii odnosi się pkt 2 ww. przepisu. Oddziaływanie znaczące odnosi się do elementu potencjalności nadając istotne znaczenie temu, że na nieruchomości wystąpi możliwość ograniczenia w jej zagospodarowaniu (por. np. wyroki w sprawach III OSK 7648/21 z 27 września 2023 r., czy II OSK 3964/19 z 24 stycznia 2020 r.). Z kolei "standardy jakości środowiska" zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 z późn. zm.), jako poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Powyższe oznacza, że prawidłowe zastosowanie art. 74 ust. 3a pkt 1 - 3 u.o.o.ś. wymaga dokonania wykładni tego przepisu aby następnie rezultat tej wykładni odnieść do okoliczności sprawy wynikających z przedłożonych dokumentów (raport, uzgodnienia, uzupełnienia raportu). Powyższego w zaskarżonej decyzji zabrakło, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów procesowych dotyczących wyjaśnienia okoliczności sprawy, ustalenia (udowodnienia) istotnych faktów na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i at. 107 § 3 k.p.a.). Sąd administracyjny nie może zastępować organu w wypełnianiu powyższych obowiązków, gdyż zadaniem sądu jest kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz.1267 z późn. zm.), tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a także ustrojowego. Nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie argumentacji organu przemawiającej za wydanym rozstrzygnięciem, czyli obrona stanowiska organu. To nie sąd jako pierwszy w sprawie ma analizować treść raportu i stanowisko prezentowane przez inwestora (np. pismo z 17 stycznia 2024 r. będące odpowiedzią na odwołanie) w kontekście domagania się przez skarżącego przymiotu strony (art. 74 ust. 3a u.o.o.ś.). Sąd ma obowiązek skontrolować tok rozumowania organu przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej nie jest to możliwe, gdyż uzasadnienie decyzji jest w istotny sposób niepełne. Skoro bowiem poza odniesieniem się do warunków odległościowych z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.o.o.ś. organ nie rozważył pozostałych warunków obszaru oddziaływania inwestycji (przesłanek z pkt 2 i 3 tego przepisu), tj. nie wskazał czy działka skarżącego znajdująca się w odległości ponad 100m od inwestycji nie znajduje się też w obszarze jej oddziaływania rozumianym według pkt 2 i 3 - nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony. Marginalnie dodać należy, że skarżący na etapie administracyjnym mógł powziąć przypuszczenie, że jest stroną postępowania, a to z uwagi na odpowiedź udzieloną w piśmie z 8 października 2024 r. na wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (k. 124 akt adm.). Jak wskazał wówczas organ, zawiadomienie stron o decyzjach i czynnościach organu administracji publicznej następuje w formie publicznego obwieszczenia na zasadzie art. 49 k.p.a. Wobec faktu, że organy w sprawie nie ustaliły żadnej listy stron postępowania (de facto nawet więc nie wiadomo na jakiej podstawie zastosowano art. 49 k.p.a.), a osoby żądające dopuszczenia do udziału były informowane indywidualnie o tym, że powiadamianie stron następuje w trybie art. 49 k.p.a. – skarżący mógł to odebrać jako sygnał, iż ma przymiot strony postępowania. Tym bardziej zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia odmawiającego mu tego przymiotu powinno być wyczerpujące i oparte na konkretnych okolicznościach sprawy, a tego zabrakło. Dlatego zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jest przedwczesna i jako taka narusza art. 105 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej sądu, w szczególności dokona wykładni art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. i w następnej kolejności oceni, czy z punktu widzenia przesłanek wskazanych w tym przepisie skarżący posiada przymiot strony postępowania środowiskowego w sprawie niniejszej. Swoje rozumowanie przedstawi zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). W skład kosztów wliczono wpis od skargi 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł, opłata skarbowa – 34 zł.