II SA/Bk 643/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie o zasiłek celowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w dniu 31 sierpnia 2004 roku, na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania z dnia 11.08.2004r. R. B., od decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...].08.2004 r., Nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego na żywność, ubranie, kołdrę i pościel w kwocie 500 zł, z powodu braku środków; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z 05.07.2004 roku R. B. zwrócił się z prośbą do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o pomoc finansową w kwocie 500 zł, na zakup żywności, ubrania, kołdry i pościeli. Wniosek uzasadnił tym, iż po opłaceniu rachunków i raty za pralkę zostało mu ok. 37 zł. Do zapłacenia pozostał czynsz, rachunek za telefon i wydatki na jedzenie. Otrzymuje niską rentę (392 zł), która nie wystarcza na opłaty i żywność, a opieka społeczna nie chce mu pomóc. Organ I instancji, odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, iż dochód R. B. wynosi 475,20 zł i o 14,20 zł przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, co powoduje, że wnioskodawca nie spełnia warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. OPS w S. w miesiącu lipcu wydał 7 decyzji na zasiłki celowe oraz 2 decyzje na zasiłki celowe specjalne. Z pomocy tej skorzystały rodziny wielodzietne, na częściowe dofinansowanie kosztów zakupu opału oraz częściowe dofinansowanie kosztów obiadów dzieci w szkole. W ramach pracy socjalnej R. B. został skontaktowany z fundacją "S. Fundusz Lokalny", skąd otrzymał żywność. Ponadto w lipcu otrzymał z OPS w S. pomoc rzeczową w postaci konserw mięsnych w ilości 29 sztuk po 300 gram każda. Zdaniem organu I instancji, dochód w kwocie 475,20 zł, powinien zabezpieczyć podstawowe potrzeby życiowe, gdyż na terenie działania OPS pozostaje duża liczba osób mających zbliżony dochód, potrafiących racjonalnie gospodarować swoimi środkami pieniężnymi i zapewnić sobie podstawową egzystencję. Ośrodek rozważając możliwość udzielenia specjalnego zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości przyznanej kwoty stwierdził, że R. B. nie mógłby zwrócić nawet jej części, zaś Ośrodek nie jest w stanie finansować całości żądań wnioskodawcy. Odwołując się od niniejszej decyzji, wnioskodawca rozwinął argumenty podniesione we wniosku z 05.07.2004 r. i ponownie poprosił o przyznanie mu świadczenia. Do odwołania dołączy został plik "paragonów za zakup żywności" i opakowań po lekach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w wyniku rozpoznania odwołania zważyło, co następuje: Z nadesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, iż Pan R. B. jest inwalidą III grupy i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Otrzymuje rentę inwalidzką w wys. 392,44 zł i dodatek mieszkaniowy w wys. 82,76 zł. Łączny dochód w kwocie 475,20 zł przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 461,00 zł. Przyczyną wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy jest niepełnosprawność i długotrwała choroba. Ustalone w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego jego stałe miesięczne wydatki wynoszą łącznie l 025,46 zł. Organ odwoławczy wskazuje, że zgodnie z treścią art. 41 pkt l i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64. póz. 593 ze zm.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przedstawione wyżej: stan faktyczny i prawny, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wskazują, iż organ I instancji był uprawniony do przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego, w wysokości nie przekraczającej 461,00 zł, bez warunku zwrotu jego całości lub części. Organ odwoławczy zaznacza, iż przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu; celem tego przepisu jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. To co należy uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony", ustawa pozostawia uznaniu organowi wydającemu rozstrzygnięcie. Nie jest on jednak zwolniony od zbadania, czy w sprawie ma do czynienia z "przypadku szczególnie uzasadnionym", czy też nie, i uzasadnienia tego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią. Ośrodek Pomocy Społecznej w S., odmawiając przyznania świadczenia powołał się na okoliczność braku możliwości finansowych w zaspokojeniu żądań strony. Kolegium zwraca uwagę, iż organ I instancji rozpatrując przyznanie pomocy osobie, której dochody przekroczyły ustawowe kryterium dochodowe, powinien oprócz rozpatrzenia możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt l ustawy o pomocy społecznej, rozpatrzyć również możliwość przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 2 tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – R. B. – domaga się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Skarżący wskazuje, iż jego sytuacja rodzinna, materialna, zdrowotna są bardzo ciężkie. Zdaniem skarżącego należy mu się wsparcie finansowe od organów opieki społecznej, gdyż spełnia warunki konieczne do uzyskania takiej pomocy. Skarżący zarzuca, wszystkim organom brak właściwego rozstrzygnięcia sprawy i nieuwzględnianie jego słusznych i uzasadnionych interesów W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. winne było wydać decyzję przyznającą mu zasiłek celowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie. Organ odwoławczy ponownie analizuje sytuację materialną i zdrowotną skarżącego. W jego ocenie wynikający z akt sprawy stan faktyczny jak i stan prawny wskazują, iż organ I instancji był uprawniony do przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego, w wysokości nieprzekraczającej 461,00 zł, bez warunku zwrotu jego całości lub części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wywodzi, iż przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu; celem tego przepisu jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. To co należy uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony", ustawa pozostawia uznaniu organowi wydającemu rozstrzygnięcie. Nie jest on jednak zwolniony od zbadania, czy w sprawie ma do czynienia z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym", W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., organ I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią. Organ II instancji podnosi, że Ośrodek Pomocy Społecznej w S., odmawiając przyznania świadczenia powołał się na okoliczność braku możliwości finansowych w zaspokojeniu żądań strony. Powołując się na tę okoliczność, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., organ I instancji winien wykazać, jak w chwili wydawania decyzji kształtuje się jego sytuacja finansowa, oraz czy w przypadku wnioskodawców znajdujących się w podobnie trudnej sytuacji, również wydawał wyłącznie negatywne decyzje. Ponieważ ta część uzasadnienia decyzji zawiera wyłącznie uzasadnienie prawne i brak w niej uzasadnienia faktycznego, z którego wynikałoby, dlaczego nie przyznano specjalnego zasiłku celowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, iż decyzja Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nosi cechy dowolności. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwsze kolejności należy zauważyć, iż przepis art. 107§3 kpa określa niezbędne składniki uzasadnienia decyzji. Stosownie do tej regulacji - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 266; por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97; OSP 1986, z. 3, poz. 48 z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego). Artykuł 107 kpa zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Jak już słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzja organu I instancji, nie spełniała wyżej omówionych wymagań, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie wskazać należy, co zresztą już bardzo trafnie podkreślił organ odwoławczy, iż organ I instancji winien był wykazać, jak w chwili wydawania decyzji kształtuje się jego sytuacja finansowa, oraz czy w przypadku wnioskodawców znajdujących się w podobnie trudnej sytuacji, również wydawał wyłącznie negatywne decyzje. Godzi się też w tym miejscu jeszcze raz przedstawić podstawowe zasady funkcjonowania pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 cyt. ustawy - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W kontekście powyższych zasad, należy wskazać, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten nie dostrzega, iż w jego gestii leży też zgodnie z treścią art. 41 pkt l i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64. poz. 593 ze zm.), przyznawanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom o dochodach nieprzekraczających kryterium dochodowego, specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wobec tego oczywistym jest, iż organ I instancji zobowiązany był dokonać zarówno wszechstronnej analizy sytuacji materialnej skarżącego, jak i rzetelnej analizy własnych możliwości pod kątem przyznania zasiłku celowego zarówno specjalnego jak i tzw. zwykłego, a tok rozumowania w tej mierze przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Skoro tego, tak jak w realiach niniejszej sprawy, nie czyni, to w pełni zasadne jest uznanie jego decyzji za wadliwą. Owszem prawdą jest, iż przyznawanie zasiłków celowych leży w granicach właściwie rozumianego uznania administracyjnego. Tym niemniej bardzo trafnie już organ odwoławczy zauważył, że nie można w tej materii pozwolić na dowolność, czy powstanie sytuacji niejasnych, trudnych do zweryfikowania, w oparciu o materiał dowodowy, tak jak to uczynił organ I instancji. Z art. 7 kpa wynika bowiem jednoznacznie nakaz załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r. (III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83): "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)." Mówiąc jeszcze inaczej obowiązki organu prowadzącego postępowanie, które wynikają z omawianej zasady, odnoszą się w pełnym zakresie do tzw. decyzji uznaniowych, gdyż uprawnienie organu do wydawania takich decyzji nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywającej pod względem prawnym i faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23). Podkreślić też należy, że przepis art. 138§2 kpa daje organowi II instancji pełne prawo, oczywiście w wypadku zaistnienia ściśle określonych przesłanek, do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności dowodowych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W realiach niniejszej sprawy decyzja organu I instancji była o tyle wadliwa, iż niemożliwe było wydanie orzeczenia reformacyjnego przez organ odwoławczy. Z uwagi na wadliwość (niezrozumiałość) uzasadnienia w nierozłącznym powiązaniu z brakami w postępowaniu dowodowym, sprawiły, iż decyzja organu I instancji, nie poddawała się weryfikacji pod kątem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. słusznie zauważyło, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nie wskazał: ani dlaczego nie przyznał zasiłku celowego specjalnego z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ani okoliczności, świadczących o braku środków na wypłatę zasiłków celowych. Organ II instancji słusznie przy tym wytknął, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w S. powinien wykazać, jak w chwili wydawania decyzji kształtuje się jego sytuacja finansowa, oraz czy w przypadku wnioskodawców znajdujących się w podobnie trudnej sytuacji, również wydawał wyłącznie negatywne decyzje. Powyższe błędy w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wskazujące na brak kompleksowej analizy faktycznej i prawnej sprawy, rodzące niewątpliwie konieczność znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego w wytkniętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zakresie, w powiązaniu także z brakiem w materiale dowodowym informacji o ilości środków posiadanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na realizację zasiłków celowych, spowodowały, że praktycznie niemożliwe stało się wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej. W tych warunkach jedynym słusznym i sprawiedliwym rozwiązaniem mogło być tylko uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co tenże organ trafnie uczynił. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi podlega ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z 30.VIII.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).