II SA/Bk 644/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. L. i Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 6 ustęp 1 punkt 5 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w M. solidarnie na rzecz skarżących E. L. i Z. L. kwotę 797,00,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] grudnia 2003 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. § 6 ust. 1 pkt 5 tej uchwały stanowi o utrzymaniu przeznaczenia terenów w dotychczas sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, oznaczonych na rysunku planu symbolem PLAN, w skład których wchodzi teren [...] PLAN objęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Z. i [...]. [...]. N. w M. (Dz. Urz. Nr 8, poz. 44). W dniu [...] czerwca 2016 r. E. L. i Z. L. wystosowali do Rady Miejskiej w M. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zmianę § 6 ust. 1 pkt 5 uchwały z [...] grudnia 2003 r. W odpowiedzi Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] odmówiła zmiany i uchylenia spornego § 6 ust. 1 pkt 5 uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]. Wobec powyższego E. L. i Z. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę domagając się stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. lub ewentualnie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Rada Miejska w M. uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, w którym część działki [...] i działkę [...] przeznaczyła na drogę dojazdową do ul. Z. dla działki o nr geod. [...] pomimo, że ta posiadała już dostęp do drogi, nie kierowała się zadaniami własnymi gminy. Rada Miejska nie wywłaszczyła tych działek za odpowiednim wynagrodzeniem, nie podjęła również uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo obecnie E. i Z. L., nie mogą w pełni korzystać z przysługującego im prawa własności t.j. wybudować garażu na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]. Powołane okoliczności świadczą o naruszeniu przez sporny plan zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżących oraz stanowią o zmniejszeniu walorów ekonomicznych nieruchomości. Organ samorządu swym działaniem naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 7, 21 i 64 ust 1 - 3 Konstytucji RP; art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego art. 6, 7, 8 i 9. Ponadto, E. i Z. L. wskazali na utratę z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 01 stycznia 1995 r. Natomiast, Rada Miejska w M. sporną uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymała przeznaczenie terenów w dotychczas sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w skład których wszedł również teren objęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Z. i C. K. N. w M., w sytuacji gdy, plan ten wygasł z mocy ustawy. Skarżący nawiązali również do interpretacji pojęcia władztwa planistycznego w ujęciu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do konstytucyjnej zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, iż skarżona uchwała przyjęła rozwiązania planistyczne z nieobowiązującego planu zagospodarowania objętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Z. i [...]. [...]. N. w M.. Plan z 2003 roku uchwalono zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzając pełną procedurę przewidzianą w tej ustawie. Gmina nie przekroczyła uprawnień wynikających z władztwa planistycznego przy uchwalaniu spornego planu. Zarzuty skarżących, iż plan ten został uchwalony w sposób sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, co w rezultacie wpływa w sposób negatywny na wykonywanie przez nich prawa własności nie znajdują pokrycia w rzeczywistości. Wytyczona w planie droga dojazdowa mająca obsługiwać dwie działki budowlane, jest wyznaczona w sposób logiczny i nie budzący wątpliwości. Dopiero, gdy wnioskodawcy zaplanowali zrealizowanie budynku gospodarczego na wyznaczonej w planie drodze dojazdowej stwierdzili, że plan ten narusza ich prawo własności. Faktem pozostaje, że nie zrealizowano planu w zakresie uregulowania prawnego wyznaczonej drogi dojazdowej, gdyż między innymi działka budowlana wyznaczona w głębi terenu objętego planem pozostawała niezabudowana i nie było zainteresowania właściciela tej działki dojazdem. Natomiast, E. i Z. L. właściciele terenu z wyznaczoną drogą dojazdową mogli dysponować tym terenem bez przeszkód, z wyjątkiem jego zabudowy. Dopóki obowiązuje plan z wyznaczoną działką budowlaną wewnątrz terenu nim objętego, musi ona mieć zapewniony planistycznie dojazd do drogi publicznej. Gdyby właściciel wyznaczonego w głębi terenu objętego planem wyraził wolę realizacji zabudowy działki, wówczas wystąpiłaby potrzeba scalenia terenu wyznaczonego pod drogę dojazdową i wykupienie jej w celu realizacji tej drogi. Żądanie skarżących dotyczące stwierdzenia przez Radę Miejską w M. nieważności § 6 ust 1 pkt 5 obowiązującego planu, nie może zostać zrealizowane bez przeprowadzenia pełnej procedury zmiany planu, zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozwiązania planistyczne przyjęte w § 6 ust 1 pkt 5 planu obejmują także sąsiednie tereny, dlatego nie można uchylać większego fragmentu planu, by zaspokoić roszczenie skarżących, ponieważ naruszyłoby się interesy innych właścicieli nieruchomości poprzez pozbawienie planu miejscowego część obszaru miasta M. Z uwagi na zmiany jakie zaszły od uchwalenia planu w 2003 r. jak i aktualne uwarunkowania, skarżący mogą wnioskować o zmianę planu w zakresie ich nieruchomości, a nie o stwierdzenie nieważności § 6 ust 1 pkt 5 planu. Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 223/16 na okoliczność tożsamości przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że przedmiotem skargi E. A. L. i Z. L. uczynili par. 6 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2003 r., który stanowi: "Utrzymuje się przeznaczenie terenów w dotychczas sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, oznaczonych na rysunku planu symbolem PLAN, w skład którego wchodzą: teren [...] PLAN, objęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Z. i [...].[...]. N. w M. (Dz.Urz. Nr 8, poz. 44)" Uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 1992r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Z. i [...]. [...]. N. w M., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego Nr 8, pod pozycją 44, została podjęta na podstawie przepisów obowiązującej do końca 1994r. ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa powyższa została uchylona ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z uchyleniem ustawy z 1984r. nie wiązała się jednak bezpośrednia utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych wcześniej, gdyż przepis przejściowy – art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przedłużał okres obowiązywania takich planów. W pierwotnym brzmieniu art. 67 ust. 1, okres przedłużenia obowiązywania starych planów wynosił 5 lat, a późniejszymi nowelizacjami art. 67 ust. 1, okres obowiązywania tzw. starych planów zagospodarowania przestrzennego, został wydłużony do lat 7 (nowelizacją z 22 grudnia 1999r. – Dz. U. Nr 111, poz. 1279) a potem do lat 8 (nowelizacją z 21 grudnia 2001r. – Dz. U. Nr 154, poz. 1804). Ta ostatnia zmiana weszła w życie z mocą od 1 stycznia 2002r. Jednocześnie nowelizacja ustawy z 21 grudnia 2001r. dodała do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do art. 67, ustęp 1 "a" o następującej treści: "Jeżeli w terminie, o którym mowa w ustępie 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo do jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy". W efekcie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994r. miały utracić moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do 31 grudnia 2003r. Przewidziany w ustawie z 1994r. 9 letni okres zachowania mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. został podtrzymany w obecnie obowiązującej ustawie planistycznej tj. ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W art. 87 tej ustawy ustawodawca uznał, że zachowują moc obowiązującą studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r (ust. 1 art. 87), natomiast obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995r. zachować miały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. (ust. 3 art. 87 ustawy z 2003r.). Utrata z dniem 31 grudnia 2003r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. oznacza, że normy prawne zawarte w tych planach od 1 stycznia 2004r. przestały wiązać adresatów, a plany powyższe nie mogły być stosowane przy wydawaniu aktów indywidualnych. Jak wynika z akt administracyjnych Rada Miejska w M. dokonała swoistego "wcielenia" treści planu z [...] marca 1992 r. do planu uchwalonego uchwałą dnia [...] grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. ((Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788) utrzymując przeznaczenie terenów w dotychczas sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, oznaczonych na rysunku planu symbolem PLAN, w skład których to terenów wszedł również teren objęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 1992r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Z. i [...].[...]. N. w M. (Dz. Urz. Woj. Biał. Nr 8, poz. 44) Zdaniem Sąd bezwzględna utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. jest równoznaczna z oczywistą bezprawnością uchwały określającej przeznaczenie terenu na podstawie planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. Przepis § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały jest swoistą próbą obejścia powołanych przepisów ustawy stwierdzających, że plany te tracą moc obowiązującą. Za pomocą przepisu gminnego Rada Miejska w M. zniweczyła sens art. 67 ust. 1 i 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Wprawdzie z dołączonych akt administracyjnych wynika, że w sprawie uchwalenia planu miejscowego z 2003 r. procedowano w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując stanowiska organów współdziałających oraz wykładając do publicznego wglądu "projekt planu", to jednak nie zmienia to stanowiska Sądu o wadliwości zaskarżonej części planu, gdyż postanowienia uchwały Nr [...] odsyłają wprost do planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...]. Skoro ustawodawca określił horyzont czasowy obowiązywania planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., to zakładając jego racjonalność, należało przyjąć, że plany te nie mogą stanowić podstawy normatywnej dla nowo uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić też należy uwagę, że uchwała Nr [...] jest w istocie niekompletna, bowiem nie zawiera rysunku planu, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załącznikiem do uchwały jest "schemat rozmieszczenia stron publikacji rysunku planu" (karta 23 administracyjnych). Na schemacie tym podano dwie skale: "1:5000" i "1: 28000". W odpowiedzi na wezwanie tut. Sadu poinformowano, że Gmina nie posiada innych załączników graficznych do uchwały z 2003 r. niż mapa planu z 1992 r. (karta 38 akt sądowych). Skoro naruszeniem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1995r. IV SA 346/96 – ONSA 1996, Nr 3, poz. 125), to stwierdzenie obowiązywania aktu bezwzględnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, którego to aktu treść dotyka uprawnień właścicielskich skarżących, musi być uznane za naruszenie ich interesu prawnego. Niezależnie od tego Sąd uznał, że treść postanowień planu z [...] marca 1992 r. bezprawnie narusza interes prawny skarżących. Plan ten stanowi w pkt 3 (strona 2) "..Celem obsłużenia 2 działek powstałych w głębi przedmiotowego planu zaprojektowano dojazdy po działkach własnych. Przewiduje się, że przyszli właściciele działek powstałych w głębi urządzą wspólny dojazd o szer. 7,0 m, w którym ułożą niezbędne uzbrojenie." Przytoczone postanowienia nakazują Skarżącym aby zapewnili dojazd przez ich grunt do działek położonych w głębi. Postanowienia planu nie określają precyzyjnie jaki charakter ma mieć wskazany dojazd: drogi publicznej czy drogi wewnętrznej? Powołane postanowienie nie może być także rozumiane jako nałożenie na Skarżących obowiązku ustanowienia służebności przejazdu na rzecz właścicieli działek w głębi, gdyż nie jest to domena prawa administracyjnego. Wskazanie jednak, że ma być to dojazd "po działkach własnych" dowodzi, że powołanymi postanowieniami przewidziano drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu takie rozwiązanie normatywne narusza istotę prawa własności skarżących, bowiem obciąża ich obowiązkiem urządzenia dojazdu do działek w głębi, które nie są ich własnością. Na sądzie spoczywał obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 31.02.2013 r. II OSK 2518/12, cbois). Koszty urządzenia i utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi gminne zaliczone są do dróg publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie tut. Sądu postanowienia kwestionowanego planu miejscowego naruszają w sposób nadmierny prawo własności Skarżących w odniesieniu do działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], co stanowi naruszenie wspomnianej zasady proporcjonalności oraz naruszenie władztwa planistycznego gminy. Sąd oceniał także dopuszczalność orzekania w sprawie mając na uwadze prawomocny wyrok tut. Sądu II SA/Bk 223/16, w którym stwierdzono niezgodność z prawem § 3 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] października 2014 , nr. XLVII/361/14, . Przepis, którego dotyczy wyrok tut. Sądu odnosi się do ocenianej w niniejszej sprawie uchwały Nr [...]. Skład orzekający uznał, że w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu zaskarżenia, gdyż powołany przepis § 3 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] października 2014 należało uznać za deklarację Rady Miejskiej w M. nie wywołującą skutków prawnych dla osób trzeci. Jak wynika z oświadczenia Zastępcy Burmistrza M. uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (karta 34 akt sądowych II SA/Bk 645/16). Z tych przyczyn Sąd kierując się treścią art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, włącznie z kosztami zastępstwa procesowego.