II SA/Bk 645/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. A. R. – K. działającej za Prokuratora Rejonowego w S. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Do Prezydenta Miasta S., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wystąpił pismem dnia 17.05.2012r. z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu K. P., wobec którego wydano w dniu [...].03.2012r. decyzję o uznaniu za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, która to decyzja stała się ostateczna w dacie [...].03.2012r. Pismem z 24.05.2012r. Prezydent Miasta S. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, skarżącego, organ wnioskujący o wszczęcie postępowania oraz Prokuraturę Rejonową w S., która poinformowała organ pismem z dnia 23.05.2012r., że w przypadku wszczęcia postępowania dotyczącego zatrzymania prawa jazdy, zgłasza w nim udział stosownie do treści art. 183 par. 1 kpa. Decyzją z dnia [...].06.2012r. Prezydent Miasta S. powołując się na art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7.09.2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy K. P. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w dniu 15.06.2012r, K. P. zadeklarował dobrowolne spłacanie zadłużenia alimentacyjnego i podniósł, że znalazł się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Wskazał, że córka J. P. mieszka z nim od kwietnia 2012r. a mimo to jej matka nadal pobiera alimenty należne córce. Organ I instancji przed przesłaniem odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wystąpił do organu wnioskującego o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu (MOPS w S.), czy wobec argumentacji odwołania, podtrzymuje wniosek o zatrzymanie prawa jazdy, na co organ właściwy dłużnika alimentacyjnego odpowiedział pismem z 20.06.2012r, że wniosek podtrzymuje. W tej sytuacji organ I instancji przy piśmie przewodnim z dnia 21.06.2012r. przedstawił odwołanie organowi II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].07.2012r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego K. P., orzekło o utrzymaniu mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść regulacji prawnej z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odnoszącą się do przesłanek zatrzymania prawa dłużnikowi alimentacyjnemu, który decyzją ostateczną został uznany za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Następnie nawiązując do okoliczności sprawy, kolegium podkreśliło, ze organ właściwy dłużnika alimentacyjnego wystąpił do Prezydenta Miasta S. o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu dołączając do wniosku odpis ostatecznej decyzji o uznaniu skarżącego za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wniosek o ściganie skarżącego za przestępstwo określone w art. 209 par. 1 k.k. tj. uporczywe uchylenie się od alimentów. Przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawiają organowi orzekającemu o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, uznaniowości działania. Starosta, w tym wypadku Prezydent Miasta S., jest związany przepisami ustawy, które nie dają mu możliwości wyboru innego rozstrzygnięcia sprawy zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Deklaracja dłużnika alimentacyjnego, co do dobrowolnej spłaty zadłużenia nie może mieć znaczenia dla sposobu załatwienia udokumentowanego wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, może natomiast mieć znaczenie dla wystąpienia w przyszłości przez organ właściwy dłużnika alimentacyjnego z wnioskiem o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy o ile dłużnik będzie wywiązywał się z zobowiązań alimentacyjnych przez określony ustawą sposób (przez 6 miesięcy w kwocie nie niższej niż 50% ustalonych alimentów). W skardze do sądu administracyjnego wywiedzionej przez K. P. została podtrzymana deklaracja sumiennego wywiązywania się z zobowiązań alimentacyjnych ze wskazaniem, że w miesiącu sierpniu nastąpi trzecia wpłata. Skarżący ponowił prośbę o niezatrzymywanie prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając raz jeszcze brak swobody organu w zakresie orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji uznania dłużnika alimentacyjnego za osobę uchylająca się od zobowiązań alimentacyjnych. Kolegium podkreśliło, że z zaświadczenia organu egzekucyjnego wynikało, że egzekucja prowadzona przeciwko skarżącemu była całkowicie bezskuteczna. Z akt administracyjnych wynika, że odrębne odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył w dniu 26.06.2012r. tj. w ostatnim dniu 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania, Prokurator Rejonowy w S. Odwołanie Prokuratora Rejonowego w S. zostało przedstawione organowi II Instancji dopiero przy piśmie przewodnim z dnia 31.07.2012r. z wpływem do organu odwoławczego w dniu 3.08.2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].08.2012r. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania prokuratora z uwagi na jego bezprzedmiotowość z racji rozpoznania przez organ II instancji sprawy zatrzymania prawa jazdy K. P. po rozpatrzeniu odwołania dłużnika alimentacyjnego. Skarga Prokuratora na te decyzję została zarejestrowana pod sygnaturą IISA/Bk 787/12. Prokurator Rejonowy w S., zastąpiony przed sądem przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. – A. R. – K., poparł skargę K. P. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami sprecyzowanymi w odwołaniu prokuratora od decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie: - obrazy przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z oparciem rozstrzygnięcia o niezgodny z w/w przepisami Konstytucji, przepis art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, naruszający zasadę proporcjonalności i zawierający analogiczne rozstrzygnięcie prawne w zakresie możliwości zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, jak zdekonstytucjonalizowany przepis art. 5 ustawy z dnia 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem decyzja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy nie naruszyła prawa. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, że procedura zatrzymania prawa jazdy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu, została przeprowadzona w 2012r. już przy zastosowaniu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19.08.2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011r, Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 1.01.2012r. Przed nowelizacją ww. przepisu, jego treść rzeczywiście stanowiła powtórzenie brzmienia art. 5 ustawy z 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22.09.2009r. sygn. P 46/07 został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny tymże wyrokiem stwierdził, że obowiązujący pod rządami art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mechanizm zatrzymywania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, naruszał zasadę sprawiedliwej procedury poprzez brak stosownego trybu odwoławczego umożliwiającego dłużnikowi alimentacyjnemu poddanie kontroli instancyjnej merytorycznej zasadności wniosku uprawnionego organu o zatrzymanie prawa jazdy, a także konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez brak służebnej roli zatrzymania prawa jazdy dla realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych, którego to celu nie można osiągnąć – z zasady – poprzez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa łączy się z posiadaniem prawa jazdy. Nadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przewidziany w poprzedniej regulacji prawnej, mechanizm odzyskiwania prawa jazdy zatrzymanego dłużnikowi alimentacyjnemu, naruszał zasadę prawidłowej legislacji poprzez niejednoznaczne określenie okoliczności pozwalających na wystąpienie z wnioskiem o zwrot dokumentu. Zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny regulacja przewidywała następujące zasady postępowania wobec dłużników alimentacyjnych. W przypadku bezskutecznej egzekucji świadczenia alimentacyjnego, komornik sądowy prowadzący postępowanie egzekucyjne, był zobowiązany do poinformowania właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności (art. 3 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zwanej dalej ustawą o dłużnikach alimentacyjnych). Na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego, ośrodek pomocy społecznej, przeprowadzał wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego (art. 4 ust. 1 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). W wypadku, gdy dłużnik alimentacyjny nie mógł się wywiązać ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika zwracał się do urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwościach aktywizacji zawodowej dłużnika (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). W razie braku takich możliwości, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, organ właściwy dłużnika występował z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizowanych na zasadach robót publicznych, określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jeżeli dłużnik uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub odmawiał proponowanej mu pracy zawodowej bądź robót publicznych albo uchylał się od nich, organ właściwy dłużnika, informował podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 par. 1 k.k. tj. za uporczywe uchylanie się od obowiązków alimentacyjnych (art. 4 ust. 3 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Po złożeniu wniosku o ściganie, następowało skierowanie przez organ właściwy dłużnika, wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 1 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Wniosek o zatrzymanie prawa jazdy stanowił podstawę decyzji o jego zatrzymaniu (art. 5 ust. 2 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Po stwierdzeniu, że przyczyna zatrzymania prawa jazdy ustała, następował jego zwrot na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 3 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Opisany wyżej mechanizm zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym pierwotnie został powtórzony w art. 5 ustawy z dnia 7.09.2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378), która z dniem 1.10.2008r. zastąpiła ustawę z 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wówczas wyroki uchylające decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym w oparciu o ww. przepis w następstwie dostrzeżenia tzw. wtórnej niekonstytucyjności regulacji prawnej, która - zdaniem poszczególnych składów orzekających - pozwalała sądom administracyjnym na odmowę zastosowania in concreto art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako niezgodnego z Konstytucją RP (vide; między innymi wyroki w sprawach III SA/Łd 333/10 z 5.10.2010r, IIISA/Łd 519/09 z 13.01.2010r., IISA/Bd 662/09 z 6.01.2010r., IISA/Po 187/10 z 7.07.2010r, IISA/Po 715/10 z 7.12.2010r, IISA/GL 443/10 z 26.07. 2010r., IVSA/Po 1204/11 z 16.02.2012r., IIISAŁd 40/11 z 25.05.2011r, IISA/Rz 374/11 z 7.09.2011r). Nowelizacja przepisu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dokonana ustawą zmieniającą z 19.08.2011r. wprowadziła istotne, zdaniem sądu, zmiany mechanizmu zatrzymywania dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy. Jak wynika z dostępnego w programie Lex uzasadnienia projektu ustawy nowelizacyjnej, wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym, nastąpiło w wykonaniu opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Od 1 stycznia 2012r. postępowanie w sprawie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, poprzedzone musi być postępowaniem w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Postępowanie, przy tym, w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, może być wszczęte jedynie w sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub złożenie oświadczenia majątkowego, zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy lub bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmawia przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowemu dorosłych (vide: obecne brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Nadto sama decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie może być wydana wobec takiego dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (art. 3 "a" ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Jak wynika z art. 3 "b" ww. ustawy wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, organ właściwy dłużnika kieruje do starosty dopiero, gdy decyzja o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna i – jak wynika z art. 5 ust. 5 ww. ustawy - na podstawie powyższego wniosku jest wydawana decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy Do wniosku o zatrzymanie prawa jazdy organ dołącza odpis ww. decyzji oraz składa jednocześnie wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 par. 1 k.k. Uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje – jak stanowi obecne brzmienie art. 5 ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego , gdy: - ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3 oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiąże się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub - nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Nowe rozwiązania w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym eliminują automatyzm stosowania instytucji niezależnie od okresu zalegania z płatnością alimentów oraz wielkości zadłużenia a także pozwalają dłużnikowi alimentacyjnemu na podważanie wystąpienia przesłanek formalnych i materialnych do uznania go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Automatyzm wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy został złagodzony wprowadzeniem postępowania w sprawie uznania dłużnika za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Zatrzymanie prawa jazdy nie nastąpi wobec dłużnika, który częściowo wywiązuje się z zobowiązań alimentacyjnych, a postępowanie w sprawie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, konieczne dla wydania decyzji przesądzającej o powyższym statusie dłużnika, niezbędnej dla uruchomienia procedury zatrzymania prawa jazdy, nie będzie wszczęte wobec dłużnika, który pracuje, nie unika składania oświadczenia majątkowego a jeśli jest bezrobotny, to rejestruje się w urzędzie pracy i nie odmawia propozycji odpowiedniego zatrudnienia czy udziału w aktywizacji zawodowej. Wyniki kontroli zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat opisanej wyżej i mającej zastosowanie w sprawie procedury zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym, nie pozwala na jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy MOPS w S. skierował do Prezydenta Miasta S. w dniu 17.05.2012r. dołączając do niego wniosek o ściganie skarżącego za przestępstwo z art. 209 par. 1 k.k. oraz decyzję ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...].03.2012r. o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z treści tej decyzji wynika zaś, że postępowanie w sprawie uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wszczęte zostało w dniu 20.01.2012r. w następstwie ustalenia, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania do rejestracji w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny do dnia 28.12.2011r. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że z zaświadczenia komornika prowadzącego egzekucję alimentów wynikało, że w okresie ostatnich 6 miesięcy nie wyegzekwowano od skarżącego żadnej kwoty alimentów należnych J. P. Decyzja zawierała pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, z którego skarżący nie skorzystał, a także informację o konsekwencjach jej wydania tj. konieczności skierowania wniosku o zatrzymanie prawa jazdy oraz wniosku o ściganie skarżącego za przestępstwo uporczywego uchylania się od alimentów. Skarżący zareagował dopiero po wydaniu przez organ I instancji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy deklarując dobrowolne płacenie alimentów w kwocie pozwalającej na "odzyskanie" prawa jazdy. Te okoliczności, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie mogły mieć wpływu na zmianę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Skład orzekający sądu nie podziela poglądu Prokuratora, podtrzymanego przed sądem, jakoby z wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/07 wynikała generalnie niekonstytucyjność instytucji zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym. Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sąd odczytuje jako potrzebę wprowadzenia takiego rozwiązania, które pozwoli na zróżnicowanie sytuacji dłużników alimentacyjnych i stosowanie instytucji jedynie wobec niewykazujących woli wywiązywania się z zobowiązań alimentacyjnych poprzez unikanie zarobkowania. Obecny mechanizm zatrzymywania prawa jazdy odpowiada, zdaniem sądu, takiemu założeniu, a jasne określenie okoliczności pozwalających na "odzyskanie" prawa jazdy zatrzymanego dłużnikowi za alimenty, nie przekreśla szans na aktywność zawodową łączącą się z posiadaniem prawa jazdy. Zarzuty skargi wniesionej przez dłużnika alimentacyjnego także nie zmieniają oceny sprawy. Deklarowane obecne wywiązywanie się z zobowiązań alimentacyjnych w połączeniu z wypełnieniem wcześniej zaniedbanej rejestracji w charakterze bezrobotnego, pozwoli skarżącemu na odzyskanie prawa jazdy. Końcowo Sąd nadmienia, że z urzędu nie dostrzegł potrzeby zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy K 23/10 dotyczącej zbadania konstytucyjności art. 5 ust. 3 i 5 ust. 5 i 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z uwagi na fakt, że w sprawie kontrolowanej przez Sąd, decyzja została oparta na treści art. 5 ust. 5 ww. ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).