II SA/Bk 65/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Piotr Pietrasz, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.- W dniu [...] października 2006 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bema w B.– rejon ulic S., P., B. i K. Powyższa uchwała w dniu [...] października 2006 r. wpłynęła do organu nadzoru. Przeprowadzona analiza wykazała, iż część zapisów uchwały została podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu [...] listopada 2006 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność §21 ust. 1 w części "3.2 U", ust. 4 pkt. 5 w części "z dopuszczeniem na terenie 3.2 U czwartej kondygnacji jako dominanty akcentującej narożnik zabudowy na osi tunelu", i §43 ust. 1 w części "3.2 U" uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ stwierdził, iż Rada Miejska B. postanowieniami §21 ust. 1 w/w uchwały część obszaru oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 3.2 U (położonego przy ul. S.) przeznaczyła pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami i zielenią pomimo, iż w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." teren o symbolu 3.2 U oznaczono jako obszar systemu przyrodniczego miasta. Zatem w tym zakresie powołane zapisy planu przeznaczające część terenu oznaczonego symbolem 3.2 U na inne cele niż zostało to przewidziane w Studium, naruszają postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 cytowanej ustawy powoduje nieważność uchwały rady miasta w całości lub w części. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina B. zarzucając: - naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym normy prawne są sprzeczne z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." nie uwzględniając odrębnej roli obu tych aktów prawnych, przepisów ich regulujących, a w szczególności stopnia związania rady gminy ustaleniami planu – uzależnionym od brzmienia studium, - naruszenie art. 28 ust. 1 w/w ustawy poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; - naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących. Podnosząc powyższe zarzuty Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta B. wskazał, iż zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została wyrażona wprost w przepisach prawa materialnego lecz wynika z przepisów postępowania. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów z ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Zaznaczył, iż organ nadzoru wykraczając poza sprawdzenie faktu, czy czynność dotycząca stwierdzenia zgodności planu ze studium rzeczywiście miała miejsce wykroczył poza właściwość mu przypisaną w art. 87 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru dokonał w istocie oceny merytorycznej zmian studium, wskazując na istniejące sprzeczności. Skarżący zaznaczył, iż w Studium część obszaru objętego planem miejscowym, na którym stwierdzono nieważność to "pozostałe tereny zabudowane do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień" oraz fragmentarycznie "obszar systemu przyrodniczego miasta", przy czym obydwa te kierunki nachodzą na siebie i wzajemnie się przenikają. Zdaniem Skarżącej gminy przedmiotowy obszar może być w planie miejscowym przeznaczony pod budowę obiektów kubaturowych handlowych lub innych, jak również może być pozostawiony jako zieleń. Może być także przeznaczony na każdą z tych funkcji, jak i ich połączenie w różnych proporcjach. Skarżąca wskazała również, że organ nadzoru całkowicie pominął fakt, że w rozdziale 6 System przyrodniczy miasta, podrozdział 6.1 w pkt. 4 wprowadzonym wskutek zmian studium dokonanym w 2005 r. usunięto ustalenia dotyczące ograniczeń i zakazów zabudowy w obszarze śródmiejskim dolin rzecznych, na których ochrona korytarzy przyrodniczych dolin rzecznych powinna być ustalana w zależności od lokalnych uwarunkowań na podstawie opracowania ekofizjograficznego. Zatem, zdaniem Skarżącej gminy za najistotniejszą merytorycznie podstawę, prawnie uzasadnioną w zakresie ustaleń planistycznych, było opracowanie ekofizjograficzne, które jednakże Wojewoda P. w swoim rozstrzygnięciu zupełnie pominął. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Nie znalazły potwierdzenia, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia, przez organ nadzoru, przepisów art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jak też przepisu art. 91 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium, winien być bezwzględnie zachowany. Bezspornym pozostaje fakt, że w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." teren oznaczony symbolem 3.2 U oznaczono jako obszar systemu przyrodniczego miasta, zaś tenże teren, w planie miejscowym został przeznaczony pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Sprzeczność zapisów jest ewidentna. W piśmie wyjaśniającym z dnia 13 listopada 2006 r., kierowanym do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. Gmina przyznaje, że: dolny fragment terenu oznaczonego symbolem 3.2 U "położony jest w obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. jako obszar systemu przyrodniczego miasta". W uzasadnieniu skargi Gmina powołuje się na zmiany w Studium, uchwalone w 2005 r., gdzie w rozdziale 6 "System przyrodniczy miasta" podrozdział 6.1 stwierdza się m.in, że "... ochrona korytarzy przyrodniczych dolin rzecznych powinna być ustalona w zależności od lokalnych uwarunkowań na podstawie opracowania ekofizjograficznego". W ocenie skarżącej "...najistotniejszą merytorycznie podstawą i prawnie uzasadnioną w zakresie ustaleń planistycznych było opracowanie ekofizjograficzne, które jednakże dla Wojewody P. nie miało jakiegokolwiek znaczenia...". Słusznie, zdaniem Sądu, Wojewoda P. nie uznał opracowania ekofizjograficznego, jako dokumentu korygującego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, gdyż nie jest to dokument o randze równorzędnej uchwale rady gminy o ustaleniu studium, o czym jest błędnie przekonana skarżąca. Obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają - zdaniem Sądu - do nadawania takiej funkcji i rangi opracowaniom ekofizjograficznym. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, póz. 627 z późn. zm.), przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Z treści przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficzne (Dz. U. nr 155, póz. 1298) wynika, iż opracowanie ekofizjograficzne zawiera aktualne informacje o środowisku, składające się z części: 1) kartograficznej i 2) opisowej (§5 rozporządzenia). Część kartograficzna i opisowa podstawowego opracowania ekofizjograficznego obejmuje: 1) rozpoznanie i charakterystykę stanu oraz funkcjonowania środowiska, 2) diagnozę stanu i funkcjonowania środowiska, 3) wstępną prognozę dalszych zmian zachodzących w środowisku, 4) określenie przyrodniczych predyspozycji do kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej, polegające na wskazaniu obszarów, które powinny pełnić przede wszystkim funkcje przyrodnicze, 5) ocenę przydatności środowiska, polegającą na określeniu możliwości rozwoju użytkowania i form zagospodarowania obszaru, 6) określenie uwarunkowań ekofizjograficznych, formułowanych w postaci wniosków z analiz, prognoz i ocen, o których mowa w pkt. 1-5, stosownie do przedmiotu i skali sporządzanego planu zagospodarowania przestrzennego (§6 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia regulują szczegółowo zasady sporządzania opracowań ekofizjograficznych na potrzeby projektów planów zagospodarowania przestrzennego, ale pamiętać należy, iż przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się - zgodnie z art. 72 ust. 5 prawa ochrony środowiska - dokumentację sporządzoną także na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie ulega wątpliwości, iż w świetle przytoczonych przepisów, opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem o charakterze analityczno - instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych - studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Innymi słowy, opracowanie ekofizjograficzne pełni funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu; nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania; przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Opracowanie ekofizjograficzne może wskazywać na różnorodne uwarunkowania przyrodnicze wykorzystania terenu; jednakże kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (w tym terenów wyłączonych spod zabudowy) a także obszarów oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, określa się - zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w studium, którego uchwalenie należy do niezbywalnej kompetencji rady gminy. W niniejszej sprawie, na skutek zmian ekofizjograficznych w wyniku przekształceń środowiska w okresie od wykonania studium do czasu opracowywania planu, dokonano zmiany zapisu w rozdziale 6 studium - "System przyrodniczy miasta" poprzez określenie, że "... ochrona korytarzy przyrodniczych dolin rzecznych powinna być ustalona w zależności od lokalnych uwarunkowań na podstawie opracowania ekofizjograficznego". Ta zmiana zapisu w studium stanowić ma - zdaniem skarżącej Gminy -podstawę do zmiany przeznaczenia terenów przeznaczonych w studium pod obszar systemu przyrodniczego miasta, w taki sposób, iż w planie zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 3.2 U przeznacza się pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi (części § 21 i § 43 uchwały w sprawie planu). Dokonana zmiana w zapisie studium, odsyłająca do opracowania ekofizjograficznego, jako instrumentu korygującego ochronę systemu przyrodniczego, zapewnia - zdaniem skarżącej Gminy - zgodność ustaleń planu odnośnie terenów oznaczonych symbolami 3.2 U z ustaleniami studium. Poglądu tego nie można podzielić, gdyż opracowanie ekofizjograficzne pełni funkcję wyłącznie informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu. Jeżeli na skutek przekształceń środowiska odnotowanych w opracowaniu ekofizjograficznym, zachodzi potrzeba zmian w ochronie systemu przyrodniczego miasta ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy dokonać zmian merytorycznych poprzez wpisanie skorygowanych zasad ochrony do treści studium, które to zmiany wymagają zatwierdzenia uchwałą rady gminy. Niezgodne z prawem jest jedynie odesłanie w studium do opracowania ekofizjograficznego, albowiem dokument ten przygotowany przez służby planistyczne, nie może rozstrzygać o kwestiach, które należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Opracowanie ekofizjograficzne nie jest dokumentem mogącym rozstrzygać o możliwości podejmowania inwestycji mieszkaniowych czy usługowych na terenach przeznaczonych pod obszar systemu przyrodniczego miasta. Rozstrzygnięcie takie może być podjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zgodności planu z ustaleniami studium. Zgodność taka nie zachodzi w przypadku terenów oznaczonych symbolami 3.2 U stanowi naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i daje podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe rozważania Sad skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.)