II SA/Bk 66/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. SA w L. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w F. (dalej: "PINB") wstrzymał Firmie P. z siedzibą w B. (dalej także jako: "Inwestor") budowę obiektu budowlanego, tj. muru oporowego wraz z wykonywaniem robót ziemnych związanych ze zmianą rzędnych terenu na działkach nr [...], [...] i [...], położonych w F. gmina D. oraz zobowiązał Inwestorkę do przedłożenia: (1) w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r. zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (punkt 1 postanowienia); (2) w terminie do [...] maja 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego muru oporowego oraz wykonywanych z nim robót ziemnych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 poz. 1202, ze zm., dalej: "P.b."), w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu ww. postanowienia PINB wskazał, że w dniu 16 maja 2019 r. wpłynęło do niego pismo P. S.A. Oddział B. w B. (dalej: "P.") dotyczące zmiany rzędnych terenu oraz ogrodzenia na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w F. gmina D.oraz powołujące się na przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ wskazał, że podczas oględzin dokonanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "Inspektorat") w dniu [...] czerwca 2019 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się mur pełny o długości około 130 m, wykonany z drogowych płyt żelbetowych zakopanych pionowo w ziemi na głębokość około 1,5 m, wystających ponad poziom gruntu na wysokość około 1,5 m, oddalonych na odległość około 5,0 m od działki [...]. Po dwóch stronach terenu działek nr [...] i [...] jest znaczne zróżnicowane terenu wynoszące około 8,0 m. Ww. płyty, które pełnią funkcję muru oporowego oraz wygrodzenia części ww. terenu, zostały zamontowane z uwagi na wątpliwości stabilności zboczy od strony działek niżej położonych oznaczonych nr [...] i [...]. Podczas oględzin J.C. oświadczyła, że w 2019 r. na działkach nr [...] i [...] wykonała mur z płyt drogowych na terenie użyczonym od P. w F. W 2019 r. teren ww. działek został wyrównany i w odległości około 5 m od działki nr [...]wykonane zostało ww. wygrodzenie (mur z płyt drogowych o wymiarach 1 m x 3 m). Ponadto przedłożyła ona inspektorom decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], którą nakazano jej zorganizowanie na składowisku materiałów budowlanych w Fastach miejsca do składowania materiałów w odległości nie mniejszej niż 5 m od skrajnych przewodów linii elektroenergetycznej (licząc w poziomie) oraz protokół kontroli Inspektora Pracy nr z dnia [...] czerwca 2019 r. potwierdzający wykonanie ww. nakazu. Dalej organ wskazał, ze w dniu [...] września 2019 r. do wpłynęło do niego kolejne pismo P., w którym poinformowano o składowaniu wysokiej konstrukcji metalowej wystającej ponad ogrodzenie powodującym ryzyko zagrożenia prądem elektrycznym osób znajdujących się na terenie firmy. Podczas kontroli pracowników Inspektoratu dokonanej w dniu [...] września 2019 r. stwierdzono, że konstrukcja ta została usunięta, a fragment terenu pod linia energetyczną jest wygrodzony łańcuchem, na którym umieszczone są napisy ostrzegawcze. Organ ustalił, że przedmiotem sprawy są płyty drogowe pionowo wkopane w ziemię stanowiące nie tylko wygrodzenie posesji, ale także mur oporowy zabezpieczający skarpy powstałe na skutek zmian rzędnych terenu od strony działek nr geod. [...] i [...]. Wskazał, że w myśl art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe stanowią obiekty budowlane zaliczane do budowli, na wzniesienie których wymagane jest wedle art. 28 P.b. pozwolenie na budowę, którym Inwestorka się nie legitymuje. W ocenie organu wykonane roboty budowlane polegające na nawiezieniu ziemi nasypowej na odcinku około 130 m i wysokości około 3 m wraz z posadowieniem płyt drogowych żelbetowych przy skarpie zagłębionych na około 1,5 m, skutkują wątpliwościami co do stabilności budowli i wykorzystywania tej inwestycji jako składowania materiałów sypkich i kamieni. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które zażalenie wniosła PGE. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenie PINB, że Inwestor wskazał, że wykonał ww. roboty budowlane bez pozwolenia na budowę wymaganego dla tego rodzaju inwestycji, w związku z czym powstała samowola budowlana wymagająca legalizacji, która jest uprawnieniem inwestora. PWINB wskazał, że składowisko materiałów budowlanych zlokalizowane zostało w odległości 5 m od napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15 kV - zgodnie z § 77 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.2003.169.650 ze. zm.). Wyjaśnił przy tym, że mur nie stanowi budynku mieszkalnego, zatem nie podlega normom odległościowym względem linii napowietrznych SN. PWINB wyjaśnił – w odpowiedzi na złożone zarzuty, że pierwszym warunkiem legalizacji jest ustalenie, czy jest ona możliwa w świetle przepisów planistycznych oraz czy jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero na podstawie złożonych przez Inwestora dokumentów wskazanych w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., organ nadzoru budowlanego oceni zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. PWINB wskazał również, że na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obiektu, ani do zastosowania art. 66 ust. 1 i 2 oraz art. 69 P.b. Wybudowany mur oporowy nie stwarza w ocenie PWINB zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska zaś, kontrola Państwowej Inspekcji Pracy przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2019 r. na terenie składu nie wykazała również niezgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Skargę na ww. postanowienie wniosła do tut. sądu P. Zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: – art. 48 ust. 1 P.b. ewentualnie art. 67 ust. 1 P.b. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonany mur oporowy wraz z wykonanymi robotami ziemnymi związanymi ze zmianą rzędnych terenu na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości F., stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a powstałe zagrożenie powinno zostać niezwłocznie usunięte; – art. 48 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. przez jego zastosowanie pomimo faktu, że wykonane ww. roboty budowlane spowodowały, że powierzchnia gruntu zbliżyła się na odległość mniejszą niż dopuszczają zasady wiedzy technicznej wyrażone w normie PN-EN 50341-1:2013-03 Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 1 kV, Część 1: Wymagania ogólne, Specyfikacje wspólne; – art. 48 ust. 2 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i założenie, że ww. roboty budowlane mogą zostać zalegalizowane w sytuacji, gdy stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi; – art. 66 ust. 1 i 2 P.b. przez jego niezastosowania w sytuacji, gdy wykonane ww. roboty budowlane stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi; 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 3. art. 6 k.p.a. przez posłużenie się domniemaniem w zakresie ustalania czy wykonane ww. roboty budowlane stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowi ludzi przez porażenie prądem z czynnej linii napowietrznej SN 15kV, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie w szczególności opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki; 4. art. 8 k.p.a. przez niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ ustalił, że wykonane ww. roboty budowlane zostały wykonane z zachowaniem bezpiecznej odległości od czynnej linii napowietrznej SN 15kV, tj. takiej która nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi poprzez porażenie prądem z czynnej linii napowietrznej SN 15kV; 5. rażące naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na nie ustaleniu bezpiecznej odległości obiektu budowanego jakim jest mur oporowy wraz z wykonanymi robotami ziemnymi związanymi ze zmianą rzędnych terenu, od czynnej napowietrznej SN 15kV, co dopiero dało by możliwość w sposób wiarygodny ustalić czy wykonany ww. obiekt budowany stwarza zagrożenia dla życia i zdrowi ludzi przez porażenie prądem z czynnej linii napowietrznej SN 15kV oraz nie ustaleniu aktualnej odległości gruntu po wykonanych robotach ziemnych związanych ze zmianą rzędnych od czynnej napowietrznej SN 15kV oraz nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki zgodnie z wnioskiem skarżącej; 6. rażące naruszenie art. 80 k.p.a. przez nie wyjaśnienie na podstawie jakich dowodów organ uznał, że wykonany obiekt budowany nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia; 7. rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu na jakiej podstawie organ ustalił, że wykonany obiekt budowlany nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowi ludzi przez porażenie prądem z czynnej linii napowietrznej SN 15kV i z jakiego powodu nie uwzględnił wniosku skarżącej z o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego przez PWINB. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie wstrzymujące samowolnie wykonaną budowę muru oporowego wraz z robotami ziemnymi związanymi ze zmianą rzędnych terenu oraz nakładające obowiązek przedłożenia w stosownym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej w skrócie: "P.b."). Zgodnie z tą regulacją, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – tj. mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, Inwestor na działce o nr geod. [...], [...] i [...] położonej w miejscowości F., gm. D. wykonał mur oporowy z niweletą terenu, organizując na ww. działkach miejsce na składanie materiałów budowlanych. Mur pełny o długości około 130 m został zrobiony z drogowych płyt żelbetowych zakopanych pionowo w ziemi na głębokość około 1,5 m, wystających ponad poziom gruntu na wysokość około 1,5 m, oddalonych na odległość około 5,0 m od działki [...]. Ww. płyty, które pełnią funkcję muru oporowego oraz wygrodzenia części ww. terenu, zostały zamontowane z uwagi na wątpliwości stabilności zboczy od strony działek niżej położonych oznaczonych nr [...] i [...]. Podczas oględzin, które miały miejsce w dniu [...] czerwca 2019 r. Inwestor użytkujący ww. nieruchomość oświadczył, że ww. mur z płyt drogowych został wykonany w 2019 r. w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nadto dodał, że w tym samym roku teren ww. działek został również wyrównany i w odległości około 5 m od działki nr [...] wykonane zostało ww. wygrodzenie (mur z płyt drogowych o wymiarach 1 m x 3 m). Inwestor przedłożył decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] maja 2019 r., którą nakazano mu zorganizowanie na składowisku materiałów budowlanych w F. miejsca do składowania materiałów w odległości nie mniejszej niż 5 m od skrajnych przewodów linii elektroenergetycznej (licząc w poziomie) oraz protokół kontroli Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2019 r. potwierdzający wykonanie ww. nakazu. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, nie są co do zasady kwestionowane przez stronę skarżącą i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu. W tych uwarunkowaniach podzielić należy stanowisko organów co do przyjętej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Słusznie bowiem uznały organy, że płyty drogowe pionowo wkopane w ziemię stanowią wygrodzenie posesji. Jednakże dodatkową i wiodącą funkcję jaką ono pełni jest mur oporowy zabezpieczający powstałe na skutek zmian rzędnych terenu skarpy od strony działek [...] i [...]. W myśl zaś art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe stanowią obiekty budowlane zaliczane do budowli, na wzniesienie których w światle art. 28 P.b. wymagane jest pozwolenie budowlane. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest zatem, że tego rodzaju inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, którym jednakże Inwestor się nie legitymował. Skoro Inwestor, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, argumenty skarżącego podnoszone w skardze należy uznać za chybione. Organy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny zastosowały odpowiednie normy prawne i wszczęły procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Celowość zaś zastosowania procedury z ww. przepisu nie budzi zastrzeżeń Sądu. Z tych też względów jako nieusprawiedliwiony i nie znajdujący potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy należy ocenić zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 bądź art. 67 ust. 1 P.b., tj. zarzut braku nakazania rozbiórki obiektu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postpowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Przesłanki zaś rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. nie znajdują zastosowania w niniejszej spawie. W ocenie Sądu w ustalonym stanie faktycznym nie ma również podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 i 2 P.b. Wybudowany mur oporowy nie stwarza zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Dodatkowo zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się informacja, wedle której kontrola PIP przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2019 r. na terenie inwestycji (składu) nie wykazała jej niezgodności z przepisami BHP. Sąd podziela przy tym stanowisko organów, że składowisko materiałów budowlanych zlokalizowane zostało w odległości 5 m od napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15kV, zgodnie z przepisami § 77 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w spawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast jak trafnie zauważa organ odwoławczy mur oporowy nie stanowi budynku mieszkalnego, a zatem nie podlega on normom odległościowym względem linii napowietrznych SN. W aktualnym porządku prawnym, w szczególności w ustawie prawo budowlane nie ma przepisów normujących odległości murów oporowych jako budowli od napowietrznych linii elektroenergetycznej SN 15KV. Takiej podstawy wbrew twierdzeniom skargi nie stanowią również przepisy ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386 ze zm.). Jak wskazał NSA w tezie wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1486/17 (publ. Lex nr 265051), którą Sąd w składzie obecnym w pełni podziela: "Polska Norma jest norma krajową, przyjętą w drodze konsensusu i na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 2002 r. o normalizacji stosowanie jej jest dobrowolne. Polskie Normy same w sobie nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas, gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania". Reasumując uznać należy, że nadanie Normom Polskim waloru przepisów prawnych wymaga regulacji szczególnej, której brak jest w P.b. Dlatego też nie można skutecznie postawić zarzutu, że organy administracji w niniejszej sprawie z nich nie skorzystały. Natomiast domaganie się powołania przez organy nadzoru budowlanego biegłego z zakresu elektroenergetyki, w tym do celów dokonania ustaleń czy mur oporowy nie stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia jest nieuzasadnione. Pojęcie biegłego nie występuje bowiem w ustawie Prawo budowlane. Co więcej, jak już wyżej wyjaśniono przepis art. 48 ust. 2 i 3 P.b. stanowi regulację procedury legalizacyjnej. Pierwszym jej warunkiem jest ustalenie, czy legalizacja jest możliwa w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero na podstawie złożonych przez Inwestora dokumentów wskazanych w ww. przepisie, organ nadzoru budowlanego oceni zgodność inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi. Strona postępowania, może zakwestionować prawidłowość dokumentów składanych przez zobowiązanego, jednakże czynienie tego na obecnym etapie uznać należy za przedwczesne. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności zarzutu naruszenia przepisów wyartykułowanych przez skarżącego w skardze. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, 7, 8, 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 12325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.