II SA/Bk 660/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego R.D. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B., na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] wydaną w przedmiocie skierowania R.D. na badanie lekarskie. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu [...] września 2007r. R.D. kierował samochodem będąc w stanie nietrzeźwości. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008r. Sądu Rejonowego w S. Sądu Grodzkiego został uznany winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 kk i w związku z tym orzeczono w stosunku do niego obligatoryjny środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 1 roku. W związku powyższym Komendant Miejski Policji w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w związku z wystąpieniem okoliczności, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym i decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. skierował R.D. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.D. i podniósł, że skierowanie na kontrolne badanie lekarskie w przedmiotowej sprawie było wystawione po upłynięciu terminu, o jakim mowa a § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r., w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. R.D. podniósł także, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności wskazujące na jakiekolwiek wątpliwości co do jego stanu zdrowia, zaś organ winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe, odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., (Nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji w B., po rozpatrzeniu powyższego odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy przyznał, że skierowanie na badania nastąpiło po upływie 30 dni od dnia, w którym strona kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości. Stwierdził jednak, że 30 – dniowy termin wynikający z § 2 ust. 2 Rozporządzenia powołanego przez stronę, ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania decyzji. Organ, wcześniej nie mógł wystawić skierowania na badanie, ponieważ nie był prawomocny wyrok sądowy uznający skarżącego winnym przewinienia drogowego. Orzeczenie w sprawie karnej miało znaczenie prejudycjalne dla sprawy niniejszej. Organ dodał przy tym, że celem badań kierowców, którzy spowodowali wypadek w ruchu drogowym i prowadzili pojazd w stanie nietrzeźwości, jest stwierdzenie istnienia, bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nie zgodził się z argumentacją odwołującego, że upłynął termin do skierowania na badania lekarskie, bowiem termin 30 dniowy określony ww. rozporządzeniem jest terminem instrukcyjnym, a nie materialnym. Nie godząc się z zawartym w decyzji drugoinstancyjnej stanowiskiem, R.D. wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której zarzucił naruszenie § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż termin wskazany w tym przepisie ma charakter procesowy i zarazem instrukcyjny, przez co nie powoduje wygaśnięcia uprawnień organu administracji publicznej do podjęcia decyzji, podczas gdy termin ten jest terminem prawa materialnego, a jego przekroczenie eliminuje możliwość skorzystania przez organ ze swoich uprawnień w tym zakresie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji organów administracji publicznej według kryterium legalności tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których decyzję wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kontrolne nie może zatem czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organu w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. Dostrzeżenie przez sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zawsze czyni koniecznym uchylenie decyzji. Tryb kierowania na badania lekarskie w stosunku do kierowców uczestniczących w ruchu drogowym w stanie nietrzeźwości (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) lub pod wpływem środka działającego podobnie jak alkohol, został uregulowany w przepisach art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15 ze zm.). Stosownie do tej regulacji, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega ww. kierujący, skierowany na badanie przez organ kontroli ruchu drogowego (odpowiedniego komendanta policji) w terminie "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające skierowanie. Ocenę legalności kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie skierowania R.D. na badania lekarskie należy zacząć od ustalenia charakteru powyższego terminu, tj. czy termin ten ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania, a kierowca ma obowiązek poddać się badaniu z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami nawet, jeśli skierowanie otrzymał po znacznym upływie czasu od zdarzenia stanowiącego jego podstawę (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt IOSK 197/07, niepub. oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 października 20027r, sygn. akt IISA/Ke 343/07, niepub.), czy też jest nieprzekraczalnym terminem prawa materialnego i skierowanie kierowcy na badanie po upływie 30 dni od zdarzenia usuwa możliwość decydowania przez starostę o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (vide: wyrok z dnia 18 stycznia 2007r. sygn. akt IOSK 332/06, lex nr 319147). Ustalenie powyższej kwestii w sposób jednoznaczny pozwoli stwierdzić czy organy kontroli ruchu drogowego mogły wydać decyzję o skierowaniu na badania lekarskie po upływie 30 – dniowego od czasu od zdarzenia stanowiącego podstawę skierowania. W wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 125/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził jednoznacznie, że zawarte w rozporządzeniu z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.) sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 prawa o ruchu drogowym, zatem jest to termin prawa materialnego (por. także wyroki WSA w Białymstoku wydane w sprawach II SA/Bk 126/08, II SA/Bk 259/08, II SA/Bk 513/08, oraz II SA/Bk 520/08, IISA/Bk 565/08). Stanowisko Sądu zostało oparte na następującej argumentacji: Podstawowym podziałem terminów jest podział na terminy materialne i procesowe. W doktrynie wskazuje się jednakże, iż zakwalifikowanie określonego terminu do jednego z ww. rodzajów nie może następować na podstawie kryterium zamieszczania normy prawnej w ustawie materialnej czy procesowej, albowiem rozdział ten w polskim ustawodawstwie nie jest przestrzegany. Podkreśla się natomiast, iż wyłącznie miarodajnym kryterium dla tego rozróżnienia jest skutek prawny powstający w wyniku uchybienia jednemu z nich. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materialnoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu z kolei wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej w postaci bezskuteczności czynności procesowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2006, wydanie 8, str. 327-328). Ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma więc na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Termin skierowania na badania lekarskie określony w rozporządzeniu z dnia 7 stycznia 2004 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni". posiada wszelkie cechy terminu materialnego, a jego zachowanie lub nie w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy. Istota i sens poddania kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości badaniom lekarskim, polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco". Termin z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na takie badania. Stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 2 rozporządzenia wynika również z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja skierowania osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu, na badania lekarskie, po upływie 30 dni od dnia zdarzenia. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż 30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie - skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której kierujący korzystałby z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania lekarskie uznać należy za niedopuszczalną. Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 125/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Przesądzenie o materialnoprawnym charakterze terminu skierowania na badania lekarskie skutkuje tym, że skierowanie takie musi być wydane w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego przeprowadzenie takich badań. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że wydana w dniu [...] czerwca 2008r. decyzja w przedmiocie skierowania R.D. na badanie lekarskie w związku z kierowaniem przez niego w dniu [...]września 2007r. samochodem w stanie nietrzeźwości została wydana z przekroczeniem 30-dniowego terminu (decyzję wydano po upływie niemalże roku od dnia zdarzenia uzasadniającego skierowanie na badania), czyli z naruszeniem art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. O niedopuszczalności wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie z przekroczeniem 30 – dniowego terminu od dnia zdarzenia dającego podstawę do skierowania na takie badania, oprócz materialnoprawnego charakteru tego terminu przemawia również cel kierowania na takie badania. Skierowanie kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości na badania lekarskie po niemalże roku od tego zdarzenia niweczy ten cel, gdyż nie doprowadzi do uzyskania aktualnych na datę zdarzenia wyników badań. Uzyskanie aktualnych badań możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku ich wykonywania na bieżąco. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wliczając w to koszty reprezentacji skarżącego przez pełnomocnika (§ 18 ust. 1 pkt 1), lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), w tym także wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (vide: wyrok SN z 12.03.2003 r., III CZP 2/03 OSNC 2003/12/161).