II SA/Bk 660/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie opłat za wynajem mieszkania oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. A. D. (dalej powoływany także jako skarżący, wnioskodawca) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udzielnie pomocy pieniężnej na dofinansowanie kosztów wynajmu lokalu mieszkalnego w związku ze startami powstałymi w wyniku pożaru, jakim miał miejsce w wynajmowanym lokalu w nocy z [...] na [...] stycznia 2021 r. Podkreślił, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i majątkowej. W wyniku sporu kompetencyjnego o właściwość do rozpoznania ww. wniosku pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S. i Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w C., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. I OW 48/21 wskazał, że organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącego jest Burmistrz S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Burmistrz S. przyznał skarżącemu zasiłek celowy na dofinansowanie kosztów wynajmu lokalu mieszkalnego w związku ze stratami powstałymi w wyniku zdarzenia losowego w wysokości 400 zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kwalifikacji świadczenia, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem ustawa o pomocy społecznej wskazuje na kilka rodzajów zasiłków celowych – zasiłek przyznawany na zasadach ogólnych przy spełnieniu kryterium dochodowego – art. 39 u.p.s., specjalny zasiłek celowy przy niespełnieniu kryteriów dochodowych – art. 41 u.p.s. oraz zasiłek w związku ze zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową – art. 40 u.p.s. Zdaniem Kolegium, organ błędnie zakwalifikował wniosek skarżącego jako złożony w trybie art. 40 ust. 1 u.p.s. a ponadto niewłaściwie ustalił wysokość dochodu w miesiącu poprzedzającym wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o udzielenie pomocy, bowiem nie odliczył zaległych alimentów potrącanych mu z wypłacanego świadczenia emerytalnego. Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz S. decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] przyznał skarżącemu pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w kwocie 400 zł na dofinansowanie do wynajmu tymczasowego lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021 r. miał miejsce pożar w budynku mieszkalnym, w którym skarżący wynajmował jeden z lokali. W tym samym dniu skarżący został zatrzymany i przebywał w Areszcie Śledczym w B. do [...] lutego 2021 r. Po opuszczeniu aresztu, skarżący przebywał u znajomych w S., następnie wyprowadził się do W. pod S. Obecnie zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu w P., przy ul. [...], za które opłaca czynsz w kwocie 1300 zł miesięcznie. Skarżący zadeklarował, że dodatkowo ponosi koszty energii elektrycznej w kwocie 50 zł miesięcznie, gazu – 50 zł, zimnej wody – 30 zł ciepłej wody – 30 zł oraz wywozu nieczystości w wysokości 29,00 zł miesięcznie. Organ następnie przeanalizował wysokość dochodu skarżącego i po potrąceniu zobowiązań alimentacyjnych, ustalił że dochód skarżącego w styczniu 2021 r. wyniósł 532,61 zł. Spełniony został warunek niskich dochodów (kryterium w niniejszej sprawie wynosiło 701,00 zł), a zatem uzasadnione było przyznanie zasiłku celowego na wskazany we wniosku cel. Sytuacja losowa jaka spotkała skarżącego stanowiła podstawę do przyznania pomocy w formie zasiłku na częściowe pokrycie kosztów wynajmu tymczasowego lokalu, zgodnie z treścią art. 39 u.p.s. W złożonym odwołaniu skarżący zakwestionował kompetencje Burmistrza oraz kierownik MOPS w S. Zdaniem skarżącego, przyznana kwota pomocy jest nieadekwatna do kosztów wynajęcia lokalu mieszkalnego oraz nie uwzględnia strat jakie poniósł w wyniku pożaru. Zaznaczył, że kwota pomocy dla osób poszkodowanych w wyniku pożaru powinna wynosić do 6 tys. złotych a dodatkowo na remont budynku/lokalu mieszkalnego do 20 tys. złotych – dołączył do odwołania wydruk ze stron Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej w Warszawie wskazujący jaka pomoc mogą otrzymać pogorzelcy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie określa wysokości zasiłku celowego, zaś jego wysokość zależy od uzasadnionych potrzeb strony ustalonych przez gminę, sytuacji życiowej i materialnej strony oraz posiadanych środków i możliwości pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, przyznane świadczenie jest adekwatne do sytuacji wnioskodawcy i możliwości finansowych pomocy społecznej. Wskazał, że skarżący korzystał i nadal korzysta z zasiłku okresowego oraz innych form pomocy w tym zasiłków celowych i pomocy żywnościowej. Zaznaczył też, że zasiłki celowe są przyznawane jako świadczenia jednorazowe na pokrycie konkretnych celów i strona ma możliwość o taką pomoc ubiegać się w każdym czasie. Zatem strona ma możliwość ponowie ubiegać się o przyznanie świadczeń, które powinny być realizowane w miarę posiadanych możliwości finansowych przez organy pomocy społecznej. Na powyższą decyzję skargę do tut. sądu wywiódł skarżący, zarzucając że decyzje organów obu instancji nie precyzują, czy przyznana kwota jest jednorazowa czy też co miesiąc, a jeżeli miesięcznie to od kiedy do kiedy. Zarzucił, że organ błędnie przyjął, że skarżący obecnie korzysta z zasiłku okresowego co jest nieprawdą, bowiem ostatni raz z tej formy pomocy korzystał do [...] października 2020 r. Skarżący podtrzymał zarzuty z odwołania, że zakres udzielonej pomocy jest nieadekwatny do kosztów wynajęcia mieszkania i nie uwzględnia strat przez niego poniesionych w wyniku pożaru jaki miał miejsce w styczniu 2021 r. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że wskazane w skardze zarzuty dotyczące błędnych informacji w zakresie aktualnego korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej były oczywistą omyłką, która została sprostowana postanowieniem Kolegium z dnia [...] września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 400 zł na dofinansowanie do wynajmu tymczasowego lokalu, nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Powyższa ustawa określa przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej oraz wskazuje na cele instytucji polityki społecznej państwa. Z przepisu art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użycie terminu "może" oznacza uznaniowość (nie obowiązek) w zakresie przyznania zasiłku i konieczność ważenia interesu strony i interesu publicznego. To ważenie i ocena interesów następuje, gdy spełnione są pozostałe kryteria uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, do których należą m.in. kryterium dochodowe, a także ubóstwo, bezdomność, bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, zdarzenia losowe czy sytuacja kryzysowa (wymienione w art. 7 – 15 u.p.s. lub inne uzasadniające przyznanie świadczenia z pomocy społecznej). W świetle regulacji art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niewątpliwie dofinansowanie kosztu wynajęcia mieszkania, w związku z trudną sytuacją życiową (pożar budynku, w którym skarżący dotychczas wynajmował lokal) mieści się we wskazanym w art. 39 u.p.s. celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a zatem właściwie organ zakwalifikował wniosek skarżącego, jako dotyczący zasiłku celowego. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Wskazać także należy, że zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym (w niniejszej sprawie pożarem). Nie stanowi również zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe (klęskę żywiołową lub ekologiczną). Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach m.in. z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2216/14, z 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2846/13, z 27 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 880/12, z 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 913/12 - dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawowym kryterium przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest kryterium dochodowe, przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - w niniejszej sprawie w wysokości 701 zł. Z akt sprawy bezspornie wynika, że kryterium te skarżący spełnił, bowiem ustalony przez organy obu instancji dochód wyniósł w styczniu 2021 r. 532,61 zł miesięcznie. Istota sporu sprowadza się do zakresu przyznanej pomocy – 400 zł, bowiem zdaniem skarżącego powyższa kwota jest nieadekwatna do rzeczywistych kosztów wynajęcia mieszkania i nie uwzględnia strat przez niego poniesionych w wyniku pożaru. Skarżący wskazał także na błędne przyjęcie przez Kolegium, że w dalszym ciągu korzysta z zasiłku okresowego co jest nieprawdą, oraz nie określenie przez organy, czy przyznany zasiłek jest jednorazowy czy też wypłacany będzie miesięcznie. Wskazane przez skarżącego argumenty w żaden sposób nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać przede wszystkim należy, że zasiłek celowy, w przeciwieństwie do zasiłku okresowego czy też stałego, ze swej istoty ma charakter jednorazowy. Oznacza to, że co do zasady każdy zasiłek celowy jest wypłacany w związku z zaistnieniem konkretnej potrzeby bytowej, a zatem organy w decyzjach przyznających takie zasiłki nie wskazują okresu na jaki jest przyznawany, a jedynie sposób i termin w jakim ma być wypłacony. Brak było również podstaw do przyjęcia, że zasiłek celowy został wypłacony w zaniżonej wysokości. Organy wzięły pod uwagę zarówno sytuacje finansową w jakiej znajdował się skarżący w styczniu 2021 r. (konieczność potrącania świadczenia alimentacyjnego) jak i aktualną sytuację dochodową skarżącego – otrzymywanie przez skarżącego emerytury w wysokości ok. 1700 zł oraz koszt związany z wynajęciem mieszkania – 1300 zł i innych stałych wydatków. Zdaniem sądu, przyznana przez organy kwota zasiłku w wysokości 400 zł nie może być postrzegana jako rażąco niska. Skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji, czego nie kwestionują organy. Jednakże wysokość udzielonej pomocy jest uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskującego, ale i od możliwości płatniczych organu. Zdaniem sądu, organy w sprawie niniejszej słusznie wyważyły sytuację dwóch stron, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, która jest decyzją uznaniową, ale nie nosi cech dowolności. Jeszcze raz wskazać trzeba, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ale i możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jednocześnie wysokość przyznawanego świadczenia nie może być odnoszona do szkody jaką poniósł skarżący, w związku pożarem jak miał miejsce w nocy z [...] na [...] stycznia 2021 r., bowiem jej celem nie jest naprawienie szkody lecz pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Podnieść także należy, że świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie, w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. A zatem wsparcie przyznawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej, bez względu na jego rodzaj, ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Omawiana pomoc nie może zatem zabezpieczać wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również być przyznana w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W przypadku skarżącego oznacza to, że organ nie miał obowiązku przyznania zasiłku w takiej wysokości, by pokryć pełny koszt wynajęcia lokalu mieszkalnego, szczególnie że obecnie zamieszkuje on zupełnie w innym mieście – P. jak również szkód wyrządzonych przez pożar w majątku skarżącego. Skarżący w zakresie wysokości przyznanego zasiłku odwoływał się do zasad wypłacania zasiłków w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej, gdzie przewidziana jest kwota jednorazowego wsparcia w wysokości do 6000 zł. W tym zakresie wyjaśnić skarżącemu należy, że zasiłek celowy w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej jest wypłacany na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. i dla jego zastosowania wymagany jest specjalny tryb oszacowania strat poniesionych przez osoby poszkodowane. Jak wynika z wytycznych opracowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 17 sierpnia 2017 r. pt. "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" wójtowie (burmistrzowie, prezydenci) w celu uruchomienia środków na zasiłki celowe sporządzają i przedstawiają wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków z opisem szkody i szacowaną kwotą zasiłku (pkt 1). To Wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych na listach i wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych (pkt 2). Zatem w opisanej procedurze powinna być powołana specjalna komisja przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a następnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta powinien wystąpić do wojewody o uruchomienie specjalnej rezerwy celowej. Powyższy dokument, choć nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stanowi wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego, wskazujące w jaki sposób organy powinny postępować przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową. W niniejszej sprawie żadna ze wskazanych powyższej okoliczności nie miała miejsca. Jednocześnie wskazać należy, że z ww. "zasad" wynika, że zasiłek taki przysługuje rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu, zniszczonym lub uszkodzonym w wyniku zdarzenia będącego: powodzią, podtopieniem, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi i poniosły z tego tytułu stratę. Taką osobą niewątpliwie nie był skarżący, bowiem nie był on właścicielem lokalu, w którym miał miejsce pożar, dodatkowo w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r. przebywał w Areszcie Śledczym w B. Również treść wniosku o przyznanie zasiłku na dofinansowanie wynajmu lokalu mieszkalnego nie wskazywała, że skarżący ubiegał się o pomocy społeczną z uwagi na wystąpienie klęski żywiołowej. Podobnie należało ocenić kwestię błędnego przyjęcia przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący korzysta z zasiłku okresowego oraz innych form pomocy w tym zasiłków celowych i pomocy żywnościowej. Powyższy błąd Kolegium został sprostowany postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W żadnej mierze nieprecyzyjne sformułowanie przez Kolegium czasookresu korzystania przez skarżącego z różnych form pomocy społecznej nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego jak i jego wysokości. Końcowo wskazać należy, w podnoszona przez skarżącego na rozprawie kwestia braku środków i możliwości uzyskania informacji od organu w jakiej wysokości pomoc społeczną uzyskały inne osoby poszkodowane w pożarze, w żaden sposób nie mogła wypłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Sąd ocenia legalność, czyli zgodność z przepisami prawa, konkretnego aktu administracyjnego, w tym wypadku decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 400 zł przeznaczony na dofinansowanie wynajmu lokalu mieszkalnego, a zatem rodzaj i wysokość przyznanych świadczeń z pomocy społecznej innym osobom potrzebującym wsparcia, w związku z zaistnieniem zdarzenia losowego jakim był pożar, nie może wpłynąć na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Konkludując, zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie naruszył przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a argumenty wysunięte w zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji są racjonalne i zbieżne z jego treścią. Zaskarżone decyzje odpowiadały prawu, a zatem brak było podstaw do ich uchylenia. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).